Número 35 – 9
Políticas económicas estructurales
Política de infraestructuras portuarias: priorización de inversiones y preferencias de los usuarios
(por Julián Martínez Moya, Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Valencia)
Tradicionalmente, la inversión en infraestructuras de transporte ha sido uno de los grandes pilares de las políticas económicas estructurales implementadas en los países alrededor del mundo, posicionándola en el centro de sus agendas para mejorar el crecimiento y la competitividad de sus economías. En este sentido, en las últimas décadas, con unos patrones de comercio internacional dominados por el transporte marítimo, los puertos se han convertido en nodos clave de la competitividad de países y empresas, facilitando los intercambios comerciales y la fragmentación de las cadenas de valor globales. Así, el papel jugado por los puertos ha ido evolucionando a medida que los tráficos marítimos ganaban relevancia y peso en la economía mundial, de tal forma que, de ser considerados meras infraestructuras de intercambio de modos de transporte entre carretera y marítimo, han pasado a ser un elemento esencial plenamente integrado en las cadenas globales de suministro.
En el entorno dinámico en que operan los puertos, caracterizado por múltiples factores de incertidumbre, estos deben estar en continua alerta para detectar los retos y oportunidades que se les presentan y continuar generando valor para sus usuarios y clientes. Para ello, deben ser capaces de identificar, de entre todas las inversiones y actuaciones posibles, aquellas que les permitan maximizar la eficiencia total de las cadenas de suministro a las que dan servicio. A la inherente complejidad asociada a este tipo de decisiones, hay que añadir la presión que se deriva de disponer de unos recursos económicos cada vez más limitados.
Desafortunadamente, en algunas de las ocasiones, las decisiones tomadas por los decisores en materia de política económica, lejos de estar basadas en criterios técnicos y económicos y ajustarse a las necesidades que dicta el mercado, responden a criterios meramente políticos, lo que reduce su efectividad e impide alcanzar los resultados esperados (Castillo-Manzano y Fageda, 2014). Así, tras analizar la rentabilidad de las inversiones realizadas entre 2000 y 2013 en 37 puertos europeos, el Tribunal de Cuentas Europeo (2016) concluyó que la financiación de infraestructuras y superestructuras portuarias similares en puertos vecinos había dado lugar a inversiones ineficaces e insostenibles, estimándose que uno de cada tres euros se gastó de hecho en inversiones que duplicaban las existentes en instalaciones cercanas y que la mitad de dichas inversiones se destinó a infraestructuras que, transcurridos tres años desde su puesta en funcionamiento, habían quedado en desuso o estaban considerablemente infrautilizadas.
En este sentido, España no es una excepción. Una parte de las inversiones recibidas para la mejora o el desarrollo de infraestructuras portuarias se destinaron no solo a ampliar la capacidad de algunos puertos que no la necesitaban, sino también a desarrollar nuevas terminales de contenedores en puertos muy cercanos entre sí, donde ya existían dichas infraestructuras (Castillo-Manzano y Asencio-Flores, 2012). Como consecuencia, algunas de estas inversiones provocaron la duplicación de las infraestructuras portuarias de contenedores en el sistema portuario español, lo que ha dado lugar a un sistema con una elevada sobrecapacidad que dificulta su competitividad (Esparza, Cerbán and Piniella, 2017). Por tanto, a pesar del esfuerzo inversor realizado, en algunos casos, no se consiguió el objetivo de captación de carga ni de uso requerido para la sostenibilidad de dichas infraestructuras y, desafortunadamente, quedaron infrautilizadas. En este contexto, la correcta identificación de los factores determinantes de la elección portuaria -y con ello del nivel de competitividad relativa del puerto- resulta crítica de cara a poder definir la estrategia de optimización de las decisiones de inversión en infraestructuras más adecuada.
Con este propósito, una de las herramientas de utilidad para los decisores en política económica son los modelos de elección portuaria. De este modo, se aproxima la elección mediante modelos de comportamiento basados en las elecciones realizadas por sus usuarios, centrándose en las decisiones tomadas por las empresas importadoras y exportadoras y, por otro lado, en las compañías navieras que seleccionan el puerto de escala para ofertar sus servicios marítimos. Así, se identifican las necesidades y preferencias de cada usuario en relación con las infraestructuras de transporte y los niveles de servicio ofertados, permitiendo los resultados obtenidos establecer una guía de priorización de inversiones por parte de los decisores en política de infraestructuras.
Sin embargo, esto no es siempre una tarea sencilla, ya que las preferencias dependerán de las características de los productos y las necesidades logísticas de cada industria y cada usuario. En general, las empresas importadoras y exportadoras valoran la eficiencia operativa del puerto, la disponibilidad y calidad de infraestructuras terrestres, la conectividad marítima y los costes de transporte y portuarios cuando seleccionan un puerto frente a un conjunto de alternativas. No obstante, por ejemplo, el peso otorgado a cada uno de estos factores por parte de la industria agrícola puede ser bien distinto del que otorga la industria cerámica (Martínez-Moya et al., 2022).
Es por ello que, ante la posible heterogeneidad de los resultados, uno de los temas más debatidos en esta área de investigación sigue siendo la definición del papel que juegan las políticas económicas en la mejora de la competitividad de las infraestructuras portuarias. En este sentido, hay dos corrientes bien diferenciadas. Por un lado, aquellos que defienden que las inversiones realizadas sí tienen el efecto deseado para mejorar la competitividad de los puertos y, en consecuencia, son percibidas por sus usuarios (por ejemplo, inversiones en infraestructuras ferroviarias que conecten el puerto con los principales centros de producción y consumo o también el uso de las tasas portuarias para ganar competitividad). En cambio, otros investigadores defienden que el margen que tienen dichas inversiones es muy limitado, quedando la competitividad del puerto condicionada meramente a su ubicación espacial en el mapa. Es decir, esta corriente otorga un mayor peso a los factores geográficos frente a las políticas concretas que puedan implementarse, demostrando que las empresas seleccionaran de entre las alternativas disponibles el puerto más cercano a sus instalaciones (si con ello aprovechan la ventaja de la reducción del coste de transporte terrestre y/o el tiempo de tránsito que otorga la mayor proximidad geográfica).
Pese a que tradicionalmente la evidencia empírica ha concedido mayor peso a los factores geográficos, lo cierto es que en los últimos años esta tendencia ha ido cambiando y los organismos públicos juegan ya un papel central (Martínez Moya et al., 2017). Por ello, en este nuevo contexto, un análisis detallado del peso de dichos factores sobre la elección portuaria y el papel que juegan las instituciones públicas en la definición de políticas que incidan significativamente sobre la competitividad de los puertos resulta de especial interés.
Por lo tanto, esto presenta importantes implicaciones para los gestores portuarios y los responsables de política económica. Si en una primera etapa se identifican los criterios de elección de los usuarios del puerto, estos servirán como hoja de ruta para diseñar políticas eficaces que con mayor probabilidad ayuden a conseguir los objetivos perseguidos. Además, cabe destacar que, una vez identificada dicha inversión, en una segunda etapa es necesaria la realización de un análisis coste beneficio (ACB) para evaluar su viabilidad financiera, económica, social y medioambiental. De lo contrario, corren el riesgo de aplicar medidas cuyos beneficios no sean percibidos por los usuarios del puerto y que terminen dando como resultado un uso ineficiente de los recursos económicos públicos.
Referencias
Castillo-Manzano, J. I., & Asencio-Flores, J. P. (2012). Competition between new port governance models on the Iberian Peninsula. Transport Reviews, 32(4), 519-537.
Castillo-Manzano, J. I., & Fageda, X. (2014). How are investments allocated in a publicly owned port system? Political factors versus economic criteria. Regional Studies, 48(7), 1279-1294.
Esparza, A., Cerbán, M. D. M., & Piniella, F. (2017). State-owned Spanish Port System oversizing: an analysis of maximum operational capacity. Maritime Policy & Management, 44(8), 995-1011.
Martínez Moya, J., & Feo Valero, M. (2017). Port choice in container market: a literature review. Transport Reviews, 37(3), 300-321.
Martínez-Moya, J., & Feo-Valero, M. (2022). Do shippers’ characteristics influence port choice criteria? Capturing heterogeneity by using latent class models. Transport Policy, 116, 96-105.
Tribunal de Cuentas Europeo, 2016. El transporte marítimo en la UE se mueve en aguas turbulentas: mucha inversión ineficaz y sostenible (23). Luxemburgo, 2016
