Homenaje a Luis Rodríguez Sáiz (extra 2022) – 10

La unión bancaria: situación actual y perspectivas

Adjunto de Economía Aplicada, Universidad San Pablo CEU)

 

Es un honor para mí poder colaborar en este merecido homenaje a mi querido Luis Rodríguez Sáiz, al que conocí allá por el año 1984 cuando comenzaba mi tercer curso de la Licenciatura en la Universidad Complutense y me enfrentaba por primera vez a una asignatura denominada Política Económica. Desde entonces él fue primero mi profesor, después uno de mis maestros y, finalmente un gran amigo al que echaré mucho en falta.

Para esta colaboración he elegido un tema que a él le hubiese gustado estudiar como experto en sistema financiero: la Unión Bancaria.

Haciendo un breve repaso histórico podemos afirmar que la situación económica experimentada en la Unión Europea en el siglo XXI y, sobre todo, en el último quindenio, está caracterizada por un elevado grado de incertidumbre como consecuencia de diversos acontecimientos que han marcado su evolución: crisis financiera del 2008 y la posterior recesión económica, la crisis del euro del 2010,  el desarrollo de los “populismos” en diversos países, la salida de la UE del Reino Unido en 2020 y, más recientemente, la pandemia del COVID-19 y la invasión de Ucrania por Rusia del presente año. Todo ello dio lugar a la adopción de medidas de calado por parte de las autoridades comunitarias para poder resolver los distintos problemas que se planteaban, una de las cuales fue, como analizaremos, la Unión Bancaria.

Efectivamente, la crisis financiera del 2008 demostró que una estructura supervisora en los sistemas financieros basada en el control por parte de la autoridad nacional correspondiente (aunque se realizase en colaboración con la autoridad nacional del país de acogida), mostraba importantes lagunas en unos mercados financieros altamente integrados como los europeos (Calvo, A. y Alcalde, E., 2015).

Por ello, a finales de 2010, se abordó una reforma en profundidad del sistema que culminó con una nueva arquitectura financiera para la UE con la creación de la Junta Europea de Riesgo Sistémico (encargada de la supervisión macroprudencial) y del Sistema Europeo de Supervisores Financieros (SESF, compuesto por las Autoridades Europeas de Supervisión (AES) y las autoridades nacionales), encargado de la supervisión microprudencial.

Esta reforma de la estructura de supervisión europea, junto a la ampliación de la cobertura de los sistemas de garantía de depósitos (hasta los 100.000 €) y las mayores exigencias de capital consiguieron resolver los problemas planteados en los sistemas financieros inicialmente, pero no eliminaron completamente las amenazas que se cernían sobre la UEM, derivadas, fundamentalmente, de la crisis de la deuda soberana de distintos países, con el aumento de sus primas de riesgo, y del fuerte vínculo existente entre dicho riesgo soberano y el riesgo bancario que actuaba como canal de transmisión e intensificación de la crisis. Las dudas a nivel internacional sobre la viabilidad de la moneda única eran patentes.

Ante esa situación, los líderes europeos, quizá por primera vez desde la creación del euro, adoptaron con rapidez una serie de medidas que culminaron, en el Consejo Europeo de diciembre de 2012, en la Unión Bancaria[1] cuyo desarrollo legislativo se prolongó hasta 2014, y que se sustentaba en un Mecanismo Único de Supervisión (MUS), un Mecanismo Único de Resolución (MUR), un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (EDIS en sus siglas en inglés), que constituían los tres pilares, y un Código Normativo Único (Single Rule Book) que aseguraba la consistencia normativa de todo el esquema (Parejo, J. A.. y Alcalde, E., 2017)

A continuación, vamos a analizar, de una forma sintética como corresponde a un trabajo de estas características, el desarrollo de cada uno de estos tres pilares hasta la actualidad, destacando los avances, así como los retos a los que se enfrenta la Unión Bancaria.

En ese sentido hay que tener en cuenta que, en los últimos años, la intensidad de las intenciones tanto políticas como económicas para avanzar en la Unión Bancaria fueron disminuyendo paulatinamente lo que, como veremos, ha afectado de forma más intensa al tercer pilar (EDIS). Ello se vio agravado por la pandemia del COVID 19 que cambió drásticamente la agenda de la UE ya que los esfuerzos se han centrado desde entonces en la gestión de la crisis económica asociada y a la recuperación de los niveles de crecimiento, sustituyendo al desarrollo de la Unión Bancaria que había sido el objetivo principal en la última década de dicha agenda (Carrión, M. 2020).

  1. El Mecanismo Único de Supervisión: MUS

Aunque la nueva arquitectura financiera antes mencionada supuso un avance considerable en materia de supervisión, las peculiaridades de la Eurozona exigían un planteamiento particular en este ámbito en el que una única institución fuese la responsable de la supervisión prudencial de las entidades de crédito de los países de la UEM.

Por ello se consideró que el primer pilar de una unión bancaria sólida fuese establecer un Mecanismo Único de Supervisión (MUS) consistente en un sistema en el que el BCE fuese ese supervisor único, en colaboración con las Autoridades Nacionales Competentes (ANC), con responsabilidades que abarcaban desde la autorización y concesión de licencias hasta el control del cumplimiento de los requisitos mínimos de capital, pasando por la supervisión en base consolidada.

El BCE ejerce dichas funciones desde el 4 de noviembre de 2014 en el marco del SESF y, por tanto, colaborando con las tres AES sin menoscabo de sus competencias.

Si observamos la trayectoria del MUS hasta la actualidad cabe decir que una transición tan compleja desde el sistema anterior (descentralizado) al actual (centralizado), se puede dar hoy por concluida siendo, quizás, uno de los mayores éxitos de la UE y un estímulo para seguir con la integración financiera europea.

Efectivamente, el MUS presenta en la actualidad una gran madurez con un modelo de supervisión que incorpora un alto grado de exigencia centrado, principalmente, en el análisis de riesgos, en el modelo de negocio y de la gobernanza de las entidades ampliamente asumido por estas como algo necesario en el desarrollo de su actividad y en el que juega un papel fundamental la comunicación continua y permanente entre el MUS y las propias entidades.

A pesar de lo anterior, no es menos cierto que aparecen dificultades en el futuro del sistema que se constituyen en retos que abordar inevitablemente como pueden ser (Sánchez, R., 2020): la necesidad de simplificar los procedimientos de supervisión, mejorar la eficiencia de las medidas de intervención temprana para detectar situaciones de vulnerabilidad de las entidades (poco utilizadas por los supervisores, como destaca la Autoridad Bancaria Europea (ABE, 2020) o también mejorar en su gobernanza para llegar a funcionar como un órgano de decisión europeo y no como un comité de autoridades nacionales.

Sin embargo, quizá el mayor riesgo en el futuro se encuentre en una Unión Bancaria incompleta por la ausencia de un acuerdo, fundamentalmente político, para la conclusión de un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos, como analizaremos posteriormente, que condiciona la supervisión única y, por tanto, el pleno desarrollo del MUS.

  1. El Mecanismo Único de Resolución (MUR)

La Unión Bancaria descansa en un segundo pilar fundamental que es el Mecanismo Único de Resolución (MUR). Su objetivo fue resolver los efectos negativos provocados por las diferentes formas en las que los países habían rescatado a sus entidades bancarias durante los años de la crisis (Parejo, J. A. y Alcalde, E., 2017).

El MUR se plantea como un sistema integrado de “autoridades nacionales de resolución” (ANR), liderado por la Junta Única de Resolución (JUR)[2] como autoridad responsable de la aplicación uniforme de las normas comunes de resolución de la UE recogidas en la Directiva de Resolución y Reestructuración Bancaria (BRRD). Así mismo, se crea el Fondo Único de Resolución (FUR) dotado con aportaciones de las instituciones bancarias hasta alcanzar en 2024 el 1% del importe de los depósitos objeto de cobertura de todas las entidades de crédito sujetas el MUR[3].

Por otro lado, y en previsión de que todo lo anterior no fuese suficiente, en junio de 2014 el Eurogrupo acordó la posibilidad de que el MEDE pudiese servir como instrumento de recapitalización directa de las entidades de relevancia sistémica con una dotación de 60.000 millones de euros.

El MUR durante su desarrollo se ha enfrentado a importantes dificultades (Sánchez, R., 2020). En primer lugar, al hecho de que no existía una cultura de autoridades nacionales de resolución (cosa que si existía en el ámbito de la supervisión) por lo que las ANR o habían sido creadas como reacción a la crisis de 2008 o debían ser creadas desde ese momento teniendo en cuenta, además, que la modificación de la Directiva de resolución (BRRD2) no ha sido traspuesta a las legislaciones nacionales hasta el año 2020, lo que implicaba un cierto carácter de transitoriedad a la normativa aplicable.

En segundo lugar, la existencia de un período transitorio para dotar completamente el FUR hacía que existiese un riesgo para proporcionar la financiación requerida en casos de crisis. Por ello en diciembre de 2015 los países participantes acordaron un mecanismo de financiación puente según el cual, a partir de 2016, cada Estado Miembro proporciona una línea de crédito individual para respaldar su propio compartimento nacional dentro del FUR utilizable solo una vez agotadas todas las fuentes de financiación previstas (y que serían posteriormente reembolsables por los sistemas bancarios de cada país).

En tercer lugar, y a pesar de todas las medidas cautelares anteriores, las autoridades comunitarias consideraban que no se podía eliminar completamente el riesgo de tener que recurrir a la financiación pública para aumentar la capacidad de los fondos de resolución por lo que entendían que era necesario dotarse, durante ese período transitorio, de un mecanismo común efectivo de protección presupuestaria, que se utilizaría solo en última instancia (common backstop).

En esa línea, en el Eurogrupo de diciembre de 2018 se alcanzó el acuerdo político de reformar el Tratado del MEDE, firmándose dicha reforma por los países miembros el 27 de enero de 2021. En ella se recoge que el MEDE se convertirá en el respaldo del FUR, pudiendo otorgarle préstamos hasta una cantidad igual a su tamaño objetivo (con un tope de 68.000 millones de euros) para financiar una resolución bancaria y que solo se utilizará como último recurso. Dichos fondos, en caso de ser utilizados, se reembolsarán con aportes bancarios.

Por último, cabe decir que el MUR se enfrenta en el futuro a distintos retos que deberá abordar con eficacia, entre los que podemos destacar (Sánchez, R, 2020): a) profundizar en la aplicación del bail-in, con los riesgos que supone para la confianza en el sistema bancario si en algún momento se plantea aplicárselo a los depósitos de los clientes no cubiertos por los fondos de garantía de depósitos; b) armonizar las leyes de insolvencia nacionales, actualmente muy dispares; c) el hecho de que la utilización del MEDE como common backstop acordado en 2021 puede no ser suficiente en la resolución de entidades. Para ello se plantea la intervención del BCE para dotar de liquidez a las entidades afectadas por una resolución (al menos en los primeros momentos); por último, d) mejorar la coordinación entre la JUR, el BCE y las ANR.

  1. El Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (EDIS)

El tercer pilar de una Unión Bancaria plena, que permitiría eliminar algunos de los riesgos para la misma citados en los epígrafes anteriores, estaría constituido por la existencia de un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos (SEGD).

La crisis de 2008 demostró que un sistema de garantía de depósitos fragmentado por países no conseguía la confianza de los depositantes y generaba una importante inestabilidad financiera, lo que obligó a elevar el nivel de cobertura mínimo fijado por la normativa comunitaria desde los 20.000 € hasta los 100.000 €.

Sin embargo, está medida claramente transitoria, no podía servir de base para reducir la incertidumbre por lo que, para reforzar la armonización de los distintos países en esta materia, vio la luz la Directiva 2014/49/UE que incluía importantes medidas de coordinación y estructurales en los SGD nacionales.

A pesar de dichos avances, la inexistencia de un sistema común de garantía de depósitos para la Unión Bancaria implicaba que los depositantes seguían siendo vulnerables a posibles perturbaciones locales, por lo que se consideraba que el desarrollo de un sistema de carácter europeo aumentaría la resistencia de la Unión Bancaria frente a futuras crisis financieras, reduciendo la citada vulnerabilidad de los SGD nacionales y debilitando aún más el vínculo existente entre el riesgo soberano y el riesgo bancario al no depender la cobertura de los depósitos del lugar en que se encuentre la entidad afectada.

El año 2015 presento diversas iniciativas en el sentido de la intensificación y profundización en la UEM que fueron desde el denominado Informe de los cinco presidentes (Comisión Europea, 2015) hasta la propuesta de Reglamento de la Comisión Europea en noviembre de ese año con la finalidad de establecer un Sistema Europeo de Garantía de Depósitos como tercer pilar de la Unión Bancaria.

En líneas generales, el SEGD propuesto establecía tres etapas (reaseguro, coaseguro y seguro pleno, con el horizonte temporal de julio de 2024) en las que la administración sería competencia de la JUR junto con los SGD participantes, creándose además el Fondo de Garantía de Depósitos que se dotaría con aportaciones de los bancos.

Los debates posteriores en el seno de la UE sobre esta propuesta provocaron sustanciales modificaciones del proyecto inicial de  tal manera que en noviembre de 2017 se acordaron diversas medidas, mucho menos ambiciosas, que podemos resumir en la aparición de un debate entre aquellos Estados que desean avanzar en la mutualización de los riesgos (risk sharing) y aquellos otros que prefiere primero reducir los riesgos de que las entidades tengan activos dañados (risk reduction) para poder avanzar en el SEGD:

En cualquier caso, y dado que se sigue considerando necesario completar la Unión Bancaria, en la reunión del Eurogrupo de 2018 se dio luz verde a la creación de un grupo de expertos para desarrollar el SEGD (High-Level Working Group (HLWG) on EDIS) que en diciembre de 2019 planteó una hoja de ruta para las discusiones políticas (HLWG, 2019), sin fechas concretas, que en la materia que nos ocupa ahora proponía un SEGD planteado como un modelo híbrido en el que los fondos de garantía nacionales serían complementados por un fondo comunitario que ejercería, primero, funciones de provisión de liquidez (el denominado reaseguro) y, más adelante, dependiendo del desarrollo del debate, pudiera servir para absorber pérdidas (risk sharing), siempre que se llevase a cabo un análisis previo de la calidad de los activos en los balances de las entidades (risk reduction).

En esa línea, el Presidente del Eurogrupo, Paschal Donohoe, ha presentado en la última reunión del 3 de mayo un plan a los ministros de la eurozona (Eurogrupo, 2022) para poder avanzar en un futuro próximo sobre la puesta en marcha definitiva del SEGD-EDIS, retomando así los trabajos en esta materia, con un planteamiento muy similar a la propuesta realizada en 2019.

Efectivamente, en él se plantea una primera etapa (que comenzaría en 2025) consistente en un mecanismo de garantía europeo que funcionaría solo como apoyo a los fondos de garantía nacionales[4] concediéndoles préstamos cuando no pudiesen hacer frente a sus compromisos ante una quiebra bancaria y una segunda etapa que consistiría en ir avanzando gradualmente a un sistema mutualizado en el que el SEGD se haga cargo de proteger los depósitos y absorber posibles pérdidas en cualquier estado con el horizonte de 2028.

 Por tanto, como se puede observar, los avances para configurar el tercer pilar, imprescindible para completar la Unión Bancaria, siguen en proceso de discusión, el cual, como ya mencionábamos con anterioridad, se ha visto muy afectado por el cambio de agenda de la UE provocado por la pandemia y por la invasión de Ucrania por Rusia que son las que en los últimos años han estado en primer plano.

  1. Conclusión

La Unión Bancaria, y la velocidad con la que se construyó para responder a la crisis del euro del 2010 ha supuesto uno de los grandes hitos de la UE en las últimas décadas.

Sin embargo, la evolución de sus distintos pilares no ha sido homogénea. Mientras el MUS se ha desarrollado de una manera rápida y eficaz a las diferentes situaciones surgidas en la supervisión de las entidades de crédito, y el MUR, con sus limitaciones por su juventud, también ha avanzado de forma significativa en sus funciones, el tercer pilar, el Sistema Europeo de Garantía de Depósitos no solo no se ha desarrollado en línea con los anteriores si no que, muy al contrario, sigue estancado en una discusión, fundamentalmente política, entre aquellas países que está dispuestos a construir “más Europa” y aquellos otros que todavía piensan en clave nacional y que no están dispuestos a avanzar más si no hay un mayor control de los riesgos asumidos por las entidades de crédito en los distintos países.

La conclusión es que, mientras no se termine de desarrollar un sistema de garantía de depósitos común, a nivel europeo, la Unión Bancaria no estará completa y, por tanto, seguirán vigentes los distintos riesgos a los que hemos hecho referencia con anterioridad, tanto para el MUS como para el MUR y, por tanto, para toda la Eurozona en su conjunto.

 

Referencias bibliográficas

Autoridad Bancaria Europea (2020): Discussion Paper on the application of early intervention mesures under the BRRD. https://eba.europa.eu/calendar/discussion-paper-appli­cation-early-intervention-measures-european-union-accord­ing-articles

Calvo, A. y Alcalde, E.(2015): “El Espacio Financiero Único” en BENEYTO, J.M. (dir.): Tratado de Derecho y Políticas de la UE, Tomo VII, Otras Políticas horizontales y sectoriales. Ed. Thomson Reuters Aranzadi, Navarra (España).

Carrión Álvarez, M. (2020): “The state of play of Banking Union”. FUNCAS. https://www.funcas.es/articulos/the-state-of-play-on-banking-union/

Comisión Europea (2015): “Realizar la Unión Económica y Monetaria Europea (Informe de los cinco presidentes)”, Estrasburgo.

Eurogrupo (2022): “President: Summing-up letter, Eurogroup in inclusive format, 3 May 2022” https://www.consilium.europa.eu/media/56054/summing-up-letter-eurogroup-03-05-2022.pdf

High-Level Working Group (HLWG) on Edis (2019): Further strenghtening the Banking Union, including EDIS”. Diciembre.

MEDE (2021): Acuerdo de modificación del Tratado del MEDE, 27 de enero de 2021. https://www.consilium.europa.eu/media/48069/agreement-amending-the-treaty-establishing-the-european-stability-mechanism-27-january-2021_en.pdf

Parejo, J. A. y Alcalde, E.(2017) : “La nueva arquitectura financiera europea: hacia una auténtica Unión Económica y Monetaria”, en MANCHA NAVARRO, T. (Dir.) “Política Económica Regional y Servicios”, Ed. Civitas- Thomson Reuters, Navarra (España).

Sánchez Barrios, R. (2020): ¿Qué fue de la Unión bancaria? La Unión Europea tras la pandemia. Revista de Economía ICE, septiembre-octubre 2020.

Swinkels, M. y VAN Esch, F. (2022): “Deciding upon the Banking Union: how a joint belief shift instigated Deep institutional change in Eurozone governance”, European Policy Analysis, febrero. https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1002/epa2.1137

[1] Estos cambios, que supusieron un profundo cambio institucional en la gobernanza de la eurozona, tuvieron diversas causas tanto económicas como políticas que no se habían planteado antes en el desarrollo de la UE (Swinkels, M. y van Esch, F., 2022).

[2] Comenzó su actividad el 1 de enero de 2015.

[3] El FUR tenía como objetivo completarse en el período 2016-2023 con un valor estimado de 65.000 millones de euros. En junio de 2021 alcanzaba ya el valor de 52.000 millones de euros). Este instrumento actuará como respaldo financiero cuando la resolución requiera más fondos que aquellos que puedan asumir los accionistas y acreedores de la entidad (el denominado bail-in).

[4] En el cual la contribución de cada estado se determinaría en función del riesgo de su banca, incluida su exposición a la deuda soberana.



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