Número 42 – 10
Fundamentos de Política Económica
Regularidades en la teoría de la Política Económica y el método histórico-institucional
(Ferran Moncho, Departament d’Economia Aplicada, Universitat de València)
La política económica como disciplina consolidada data del siglo XIX y concretamente se caracterizó por poseer un acento centrado en el contexto histórico, político, sociológico e institucional. Se convirtió así en una alternativa al pretendido universalismo de la teoría económica clásica (Roscher, 1843; Spiethoff, 1952). Los pioneros en la conceptualización de la política económica escribieron desde el cameralismo hasta la gestación, desarrollo y declive de la Escuela Histórica Alemana.
Hoy nos centramos en esta línea histórico-teórica para recuperar el método analítico de los pioneros de la política económica. Erigiremos así una metodología que sirva como marco para la comprensión y desarrollo de una teoría sistemática de la intervención del estado en la economía, es decir, una teoría de la Política Económica. Esta teoría estaría basada en las fuentes históricas como productoras de contextos concretos de aplicación de la política económica. Los elementos a tener en cuenta serán políticos, sociales e institucionales permitiéndonos comparar experiencias sustancialmente distintas (Brugada, 1929; Sánchez, 2023; Tomás, 1982). Tales comparaciones podrían también orientar la acción en las políticas económicas actuales. En este sentido, para construir una teoría de la Política Económica es necesario rescatar de la Escuela Histórica Alemana unas bases teóricas y analíticas para realizar comparaciones entre experiencias de política económica. Entra en juego, por tanto, la necesidad de establecer regularidades entre distintos contextos históricos, sociales, políticos e institucionales (Sánchez; 2023). De acuerdo con Hall (1993:36), entendemos por regularidades pautas de organización económica determinadas históricamente, cosa que finalmente se traduce en un contexto político, social e institucional concreto. En este sentido, se fijarían las características de las principales políticas económicas aplicadas (fiscal, de gasto público, monetaria, industrial, laboral…). En cada país y periodo histórico (este definido por el cambio institucional y de correlación de fuerzas entre los principales agentes socioeconómicos), se podrían establecer unas relaciones entre patrón institucional y políticas aplicadas (Sánchez, 2023; Hall, 1993). Esta definición procede también de las palabras de Arthur Spiethoff (1952: 10) al señalar que: “La teoría histórica puede abordar no sólo patrones completos de vida económica, es decir, estructuras institucionales, sino también instituciones individuales. Estos últimos son accesibles a la teoría «histórica» porque son parte integrante de esa realidad institucional que se refleja en el modelo de estilo en cuestión y porque muestran uniformidades como exige la teoría económica”. Para captar estas uniformidades, como observamos, el concepto que usa Spiethoff es el llamado “estilo económico” o “estilos económicos”. Este concepto es equivalente al de regularidad de Hall (1993) y formulado claramente por Sánchez (2023). Por tanto, los estilos económicos captarán la esencia de las regularidades desde el propio método histórico, ya que Spiethoff se suele ubicar en la tercera generación de la Escuela Histórica Alemana. Esta relación entre regularidad como estilo económico que encontramos en Spiethoff, nos obliga a remontarnos necesariamente a los exponentes del historicismo alemán. De hecho, el concepto de estilo de Spiethoff fue una elaboración sintetizada ya en el siglo XX, para resumir el concepto de regularidad, muy posterior al período en el que el pensamiento historicista era dominante, es decir, durante el siglo XIX. La Escuela Histórica Alemana, sobre todo en sus dos primeras generaciones, realizó un gran esfuerzo en cuanto al estudio de estas regularidades desde el método histórico. Además, los historicistas no solo estudiaron las regularidades históricas del siglo XIX, que envolvían el mundo alemán en su condición occidental, sino que supieron captar su esencia en relación con agentes sociales, instituciones y políticas económicas concretas, a las que dedicaremos espacio más abajo.
Todo esto verifica la necesidad imperativa de un estudio de las condiciones económicas que rodean y contribuyen a la política económica actual en cada contexto. Con las regularidades se vislumbra un elemento analítico a recuperar para encadenar hoy en día de nuevo las regularidades con las políticas económicas. En las líneas que siguen analizamos las aportaciones de los principales autores de esta escuela germana, además de delinear muy brevemente sus antecedentes, para remarcar la importancia del concepto de regularidad. Con ello, nuestro fin último es contribuir a la construcción de la teoría de la política económica apuntada más arriba. Entre los autores historicistas destacamos: de la primera generación de la escuela a Friedrich List (1789-1846), Wilhelm Roscher (1817-1894) y Karl Knies (1821-1898). De la segunda generación nos detendremos sobre Gustav Schmöller (1838-1917).
1- Antecedentes de la Escuela Histórica Alemana: cameralismo y Karl H. Rau
Las primeras disciplinas que articulan de forma parcial los aspectos de política económica en torno a unas determinadas regularidades tuvieron lugar en el siglo XVIII y se prolongaron hasta el XIX. Así, las ciencias policiales (Polizeywissenschaft) hacen referencia al orden, seguridad y la regulación de la vida económica ciudadana a través de la acción directa de los gobiernos. Esta misma ciencia se encuentra dentro de las ciencias camerales (Kameralwissenschaften), junto a las finanzas públicas (Kamerlwissenschaft) y a los aspectos de política económica en clave institucional. Además, aparecen combinados con aspectos de las artes del gobierno o ciencias del estado (Staatwissenschaft), como acción del estado basada en el derecho (Wagner, 2011; Lindenfeld, 1997; Baumstark, 1835; Roscher, 1874). El alcance de las ciencias camerales se extendió, de hecho, a las regulaciones de precios, estructuración de la vida en las ciudades (política de infraestructuras), controles y servicios hacendísticos, además de políticas comerciales, institucionales y de producción, contemplando cuestiones de aritmética política o contabilidad nacional. Esta línea de pensamiento se consolidará como antecedente de la Escuela Histórica Alemana y se deriva básicamente de las obras de Jakob F. von Bielfeld, Joseph von Sonnenfels y Johan H. Gottlob von Justi. En concreto, ya se auguraba la referencia a las estructuras institucionales a tener en cuenta por las políticas de los estados-nación en la obra Instituciones Políticas (1767) de Bielfeld. En él podemos observar un hilo inicial para delinear lo que posteriormente se entendería como regularidades.
Más adelante, en el siglo XIX, el sistematizador del pensamiento cameralista Karl H.Rau sería la conexión entre política económica y cameralismo que llegaría en forma de referente a la Escuela Histórica Alemana, remarcando de nuevo el papel del contexto institucional-histórico en la política económica. Las regularidades se auguran en Rau en paralelo a la difusión de su obra Manual de Economía Política (Lehrbuch der Politischen Ökonomie, 1826-1832). Esta obra conectó la teoría expuesta en Visiones sobre la economía nacional con especial referencia a Alemania (Ansichten der Volkswirtschaft mit besonderer Beziehung auf Deutschland: Rau, 1821) con las políticas económicas en general. Su Manual, sin embargo, tendría una estructura tripartita de la que resaltaron su primer volumen sobre economía política teórica (1826), su segundo volumen sobre política económica (1828) y en menor medida el volumen de finanzas (1832). Los dos primeros, sobre todo, se erigieron como primera muestra clara de conexión entre regularidades históricas-institucionales y políticas económicas. Centrándonos en el segundo volumen (Rau, 1828), encontramos cómo las regularidades son la base que orienta directamente las políticas económicas. Así los cambios socioeconómicos en curso se reflejaban, por una parte, en las medidas de política económica expuestas y, por otra parte, en cómo estas medidas se contemplan dentro de un entramado institucional, y social fruto de la historia. A saber, primero se formularon muchas políticas dedicadas al sector agrario atravesadas por sucesos como la división del trabajo en el campo, la expansión del comercio y los procesos de organización tanto de la propiedad de las tierras como de su organización territorial y económica. Además, se atiende a los procesos de cambio en sectores como la ganadería, la minería y la distribución. Por tanto, se erigieron medidas generales como la educación pública agraria y de los funcionarios agrícolas, el apoyo estatal a la agricultura, el diseño de un sistema de seguros y la regulación del sistema de crédito, además de regulaciones de los precios de los bienes y de la propiedad de la tierra en su división y traspaso. Se proponía también un sistema de arrendamiento de tierras eficientemente regulado, a la vez que se establecen derechos de aduana protectores y se erigían medidas de fomento y mantenimiento de las infraestructuras de transporte. Acabando con el sector agrícola se desplegaban medidas sobre jardinería, silvicultura, ganadería y minería con un acento muy interventor. Respecto a la industria, una parte importante de las regularidades se explicaba por el cambio los oficios (entidad intermedia entre la pequeña industria y la gran industria mecanizada) en transición a la gran industria mediante un sistema de concesiones y uno de patentes. La expansión del comercio guiaría políticas de transporte y de conexión de comunicaciones con los servicios postales. En temas de circulación, dada la monetización y bancarización que se estaba dando en la economía, se requería de regulación y creación de instituciones comerciales de crédito. Además, se propusieron otras como las bancarias con la estatalización de la emisión y acuñación de moneda. Siguiendo con el ámbito comercial, encontramos políticas aduaneras y arancelarias con gran margen protector pero enfocadas a un posible libre comercio en el futuro. Además, se esgrimían también medidas de regulación de la competencia en agricultura e industria centrada en precios y monopolios. Finalmente, Rau se ocupó de problemas de pobreza y consumo desplegando políticas sociales y de pobreza como la educación pública, la regulación y estímulo de instituciones de apoyo privadas, ayudas directas como último recurso y medidas que promoverían el ahorro y combatirían la especulación; como por ejemplo a través de un impuesto al lujo además de regular consumos de bienes nocivos.
2- El historicismo alemán: primera generación
En la estela iniciada por Karl H. Rau, y en paralelo a cómo se intentó reproducir la estructura de política económica ofrecida en su obra, fueron fructíferas las aportaciones de la Escuela Histórica Alemana. El método histórico inductivo (Hegel, 2017; Von Ranke, 2012) marca la novedad en la identificación de regularidades en oposición a la economía política británica, que no se sirvió de uniformidades histórico-institucionales ni comparaciones, a diferencia de la economía política alemana o también llamada “economía nacional” (Nationalökonomie o Volkswirtschaft). Esta última estaba implicada desde sus inicios en el análisis socio-histórico, político e institucional, con un acento interventor. En este sentido, estas diferencias redundarían en que el enfoque de la economía política británica aportaría medidas parciales para endurecer el tratamiento sobre los pobres, liberalizar el comercio exterior y establecer el patrón-oro como mecanismo de regulación del comercio exterior (Roncaglia y Hormigo, 2011; Roncaglia, 2006). En cambio, el énfasis sistemático en los elementos contextuales, históricos y prácticos de los cameralistas y Rau se recuperó fervientemente con la Escuelas Histórica Alemana. Todo ello a pesar de que existió una recepción desigual de esta estructura de la obra y concepto de la política económica de Rau entre los autores historicistas. No obstante, no sucedió lo mismo con el acento analítico histórico-institucional y comparativo, esto es el estudio de regularidades, que se desprende de la obra de Rau, puesto que se difundiría entre los autores historicistas de una forma mucho más uniforme que la propia estructura de su obra. Este acento heredado lo encontraremos en su versión más amplia en Wilhelm Roscher, iniciador de la Escuela Histórica Alemana. Pero, antes que Roscher y de una forma menos clara y sistemática, Friedrich List (1841) abrió la brecha conceptual para analizar regularidades a través de la idea de nación vinculada a la productividad y las fuerzas productivas de cada país (Mañé et al., 2015; Tomás y Monzón, 1984). Según List, tales fuerzas eran la fuente del desarrollo económico y ejercían de justificación de la política económica. Ello le llevó a orientarse sobre las políticas comerciales proteccionistas como estímulo principal de las fuerzas productivas, pero sin una consideración sistemática e integral de las políticas económicas. Karl Knies, que publicó sus obras coetáneamente a las obras de Roscher, resultaría todavía más fragmentario en la presentación de medidas de política económica debido a la adopción de un enfoque mucho más cuantitativo. Aun así, mantendrá la orientación a la intervención estatal porque Rau influyó en él y sobre todo, aportará valor a través de la comparación de contextos mediante analogías entre naciones (Knies, 1853; Spiethoff, 1952).
Volviendo a Roscher, él sería el autor de Esquemas sobre economía del estado de acuerdo con el método histórico (Grundriss zu Vorlesungen über die Staatswirtschaft nach geschichtlichen Methode, 1843:III.4), que consistió en un encuadre de la política económica dentro de su especificidad contextual justificando el método histórico (Ahsley, 1894). Este Esquemas de Roscher sería la primera muestra de la aplicación del método histórico a la economía de forma directa y sistematizadora. Pero la culminación del proceso de maduración del método historicista en la obra Roscher, se encontraría en sus Visiones de la economía nacional desde el punto de vista histórico (Ansichten der Volkswirtschaft aus dem geschichtlichen Standpunkte, 1861), inspirada en la obra previa de análisis histórico de Rau Visiones sobre la economía nacional con especial referencia a Alemania (Ansichten der Volkswirtschaft mit besonderer Beziehung auf Deutschland, 1821). Además, Roscher se ocupó en distintas obras de la historia de Inglaterra y Alemania con aspectos económicos. Sin embargo, en este caso, la conexión de las regularidades con la política económica la encontramos en su obra Sistema de Economía Nacional: un manual de lectura para empresarios y estudiantes (System der Volkswirtschaft: Ein Hand-und Lesebuch für Geschäftsmänner und Studirende, 1854-1894). Esta extensa obra cuenta con un primer volumen dedicado a la economía política, un segundo a las políticas agrarias y de producción de materias primas (1860), un tercer volumen para las políticas comerciales e industriales (1880), un cuarto volumen a las finanzas (1886) y un último a las políticas sociales y de pobreza (1894). En este sentido, la obra fue muy similar a la de Rau, pero mucho más extensa y repleta de ejemplos histórico-estadísticos. A pesar de ello, las diferencias entre ambos autores se basarán en una variación fundamental en la definición de las regularidades, es decir, el papel primordial que jugaba en Rau la división entre oficios e industria mecanizada resulta ser el papel que juega la división del trabajo y el desarrollo de las ciudades en Roscher. Además, otro aspecto diferenciador es la ampliación por parte de Roscher de los temas tratados por Rau sobre los oficios e industria, transporte, tráfico-circulación y comercio. Pero, sin duda, el aspecto en el que Roscher destaca sobre Rau sería el mayor protagonismo al equilibrio industria-agricultura en las políticas agrarias e industriales, debido a la existencia de una industria más madura respecto del momento en que Rau escribió (Roscher, 1880: 488-500). Como parte del valor añadido de esta obra, encontramos la revisión de las políticas comerciales desde la teoría de List. Finalmente, resalta el ejercicio de comparación de regularidades realizado por Roscher al profundizar en aspectos sociales y de pobreza ya expuestos por Rau. En concreto, se comparan las distintas reformas de los sistemas de ayuda a los pobres llevadas a cabo en este ámbito en Alemania, Inglaterra, Escocia, Francia, Italia, Bélgica, Luxemburgo, Irlanda y Suiza.
Menos elaborada fue la conexión entre regularidades y política económica en Karl Knies. De hecho, aunque se alinea con el método histórico, sus propuestas de política económica fueron menos estructuradas y sistemáticas (Knies, 1853:157). Resultó fragmentario escribiendo diversas obras con un tratamiento parcial de las políticas migratorias, de distribución, monetarias, de transportes, fiscales y crediticias. Su labor se reconocería, no obstante, en la difusión del método histórico para la economía y en la identificación de regularidades, ya que formaría a los economistas extranjeros que estimularían lo que después sería el institucionalismo norteamericano. Sobre todo, gracias al papel activo de sus alumnos Richart T. Ely y Herber Baxter Adams. Además, entre esos alumnos y en la atmósfera de gestación del institucionalismo también encontraríamos a John Bates Clark y Edwin R.A. Seligman. Todos ellos consideraron a Knies su maestro.
3- El historicismo alemán: segunda generación
Pasando a la segunda generación de historicistas, se observa la influencia de Rau junto con Roscher, sobre todo en la conceptualización de política económica realizada por Gustav Schmöller en referencia al análisis de regularidades. En esta generación, las aportaciones de política económica se vieron atravesadas, y en parte eclipsadas, por el socialismo de cátedra (Kathedralsozialismus) en la gestación de la Asociación para la Política Social (Verein für Sozialpolitik). No obstante, se siguió reconociendo la necesidad de la intervención sistemática del estado, es decir, dando importancia a la política económica para el funcionamiento de la economía. De hecho, estas intervenciones se teñirían de un carácter social innegable. En la obra Esquemas sobre la Economía Nacional en General (Grundriss der allgemeinen Volkswirtschaftslehre, 1900-1904) Schmöller trataría tanto las bases psicológicas y sociológicas que motivan las acciones humanas como las políticas económicas en función de la capacidad de esas bases para desarrollar instituciones. Partiendo de esta base, Schmöller en sus obras más importantes estuvo remitiéndose al método histórico como orientación de la investigación y la política socioeconómica (Schmöller, 1900: 76-127; Shionoya, Y., 2005). Además, sus posturas sobre política económica estarían marcadas por la revisión del historicismo positivista de la primera generación, para una crítica aún más profunda de la teoría económica clásica y neoclásica. Su propósito, en cambio, sería ver la economía desde una lente normativa para encaminarla a las políticas sociales (Conrad et al, 1891-1894; Spiethoff, 1918). En este sentido, Schmöller (1900;1904) abarcó las regularidades con la identificación de elementos comunes de experiencias distintas a través de políticas de transportes, circulación, proteccionismo contextual y reguladoras corporativistas. Sin embargo, la innovación se encontraba en las regularidades que identificó en sus obras al existir un gran énfasis en las políticas sociolaborales y de pobres. Otorgó también un gran papel a los sindicatos y siempre considerando la interacción de los agentes económicos y sociales a través de las cooperativas y otras formas de organización colectiva.
4- Conclusión
La Escuela Histórica Alemana propuso una metodología basada en el estudio de las regularidades para el diseño de las políticas económicas. En este sentido, actualmente, esto valida el método histórico-institucional para construir una teoría de la política económica que guíe la acción estatal en base a las regularidades identificables en el presente, siempre en clave comparativa. En definitiva, recuperar el concepto de regularidad y el análisis histórico-institucional puede ser fructífero actualmente.
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