Noticias 44 – 9
Políticas económicas estructurales
Papel del Estado en la innovación empresarial
(por Ivet María del Sol Alonso y Sergio M. Afcha Chávez, Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Valencia)
En la actualidad, existe un amplio consenso amplio consenso respecto a la concepción de la innovación como motor del crecimiento económico y la competitividad. Desde la conceptualización de Joseph Schumpeter, quien definió la innovación como el proceso de destrucción creativa, por el cual nuevas innovaciones reemplazan a tecnologías y métodos obsoletos, se ha reconocido su papel fundamental en la transformación de los sectores productivos y los mercados (Schumpeter, 1983). En el contexto actual, caracterizado por una rápida evolución tecnológica y una intensa presión competitiva, la intervención estatal desempeña un papel crucial a la hora de fomentar y sostener la innovación.
La promoción del sector público, mediante la financiación directa de la investigación y desarrollo (I+D), incentivos fiscales y otros mecanismos de apoyo financiero y técnico, se justifica no solo para corregir fallos de mercado, como la dificultad de apropiabilidad, la incertidumbre y asimetrías de información, sino también para resolver fallos de carácter sistémicos y promover así, una mayor participación de las empresas y el resto de los agentes del sistema de innovación, en actividades innovadoras (Díaz, Cruz, & Jessenia, 2021; Bayona-Velásquez, Erazo-Ortiz, & Martínez-González, 2018). Estas políticas no solo buscan incentivar la creación de nuevas tecnologías y procesos, sino también su difusión y adopción en el mercado facilitando, en última instancia, el crecimiento económico.
En este artículo, se analiza el impacto de las políticas públicas en la innovación, con un enfoque particular en los subsidios a la I+D. Se discuten tanto los efectos directos como indirectos de estas políticas, incluyendo la adicionalidad de las inversiones y los cambios en el comportamiento empresarial inducidos por el apoyo estatal. A través de una revisión de la literatura reciente, se examinan las diversas estrategias implementadas por los gobiernos para fomentar la innovación y se discute sobre su efectividad en términos de resultados económicos y sociales.
Al proporcionar un análisis detallado, fundamentado en evidencia reciente, este artículo contribuye a una mejor comprensión de cómo las políticas públicas de promoción de la ciencia y la tecnología pueden ser diseñadas e implementadas para maximizar su impacto positivo en la innovación y, por ende, en la productividad y el crecimiento económico.
- La innovación: concepto e importancia
A pesar de que la innovación nació con la libertad individual y la seguridad jurídica de protección a las invenciones efectuada en Gran Bretaña en el siglo XVIII, el desarrollo de su conceptualización se le atribuye a Joseph Schumpeter, quien la asocia a experimentos de mercado dirigidos a causar una profunda reestructuración de los sectores productivos y el mercado. Schumpeter consideraba que ciertos agentes, denominados innovadores, rompían el equilibrio del sistema económico. Estos innovadores se diferenciaban de los inventores, ya que su papel implicaba la implementación de nuevas combinaciones de recursos y métodos productivos (OECD & Eurostat, 2007).
Autores posteriores sostienen la diferenciación entre invención e innovación establecida en un primer momento por Schumpeter. Se sustenta que la invención se corresponde con el descubrimiento que pertenece al saber científico o técnico, siendo así un acto de creatividad intelectual, sin importancia para el análisis económico. Por su parte, la innovación consiste en la introducción de nuevas combinaciones de los factores productivos. Se trata de una ruptura intencional del equilibrio productivo, en función de nuevas técnicas que permiten dar un salto y colocar a la empresa en mejor situación de competencia. Por lo tanto, la innovación es una decisión económica: una organización/individuo aplicando una invención (Albornoz, 2009).
En el Manual de Oslo según OECD & Eurostat (2007) se plasma un concepto de innovación ampliamente aceptado, definiéndola como la “introducción de un producto (bien o servicio), nuevo, o significativamente mejorado, de un proceso, de un nuevo método de comercialización o de un nuevo método organizativo, en las prácticas internas de la empresa, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores” (p. 56). Esto convierte a las empresas en actores fundamentales en la generación de innovaciones, que no actúan de manera aislada, sino que involucran a otros actores y recursos de su entorno.
Por su parte, como plantea Moyeda & Arteaga (2016) el Departamento de Comercio de lo Estados Unidos de América define a la innovación como “el diseño, desarrollo e implementación de productos, servicios, procesos, estructuras organizacionales y modelos de negocios, nuevos o mejorados, que crean valor para el cliente y rentabilidad financiera a la empresa” (p. 40).
La innovación es un proceso colectivo, incierto y acumulativo, dirigido a la generación y aplicación de nuevos conocimientos. Por consiguiente, innovar implica combinar diferentes tipos de conocimiento, competencias, capacidades y recursos, con el objetivo de generar una ventaja competitiva, sea por disminución en los costes de producción, por el desarrollo de nuevos productos o por cambios en los ya existentes. Además, esta acción no se produce aleatoriamente, sino que implica la realización de esfuerzos explícitos tendientes a mejorar o crear competencias y capacidades tecnológicas (Díaz et al., 2021; Lugones, 2010).
En investigaciones iniciales, se consideraba que la innovación era el resultado de un proceso lineal de flujo de conocimiento que comienza en la investigación científica básica siguiendo por el desarrollo experimental hasta la fabricación y comercialización de nuevo producto o servicio, identificándose esta visión como la teoría del “impulso creado por la ciencia”, según la cual, el desarrollo de la ciencia genera innovaciones que acaban siendo admitidas por el mercado. En estudios posteriores, surge el enfoque de la “atracción ejercida por la demanda”, que implica que la demanda de un producto por los consumidores impulsa la actividad creativa e innovadora de la empresa (Tomás, 2015).
A pesar de que estas teorías identifiquen que el detonante de la innovación se encuentra en actores económicos contrapuestos, en la práctica ambas teorías convergen ya que los progresos científicos pueden crear oportunidades que, posteriormente, se emplean como respuesta a las necesidades del mercado. Por lo tanto, los procesos que dan lugar a la innovación se corresponden más con un modelo interactivo, multidimensional y multidepartamental, con lo que se debe prestar atención, tanto a la aplicación de la ciencia y el conocimiento, como al posicionamiento y recepción del producto en el mercado (Freeman, 1982; Tomás, 2015).
A raíz de las investigaciones conducidas en el campo de la economía de la innovación, se han efectuado varias clasificaciones de acuerdo a diversos enfoques, así como respecto al objeto de la innovación. En la Cuadro 1, se tiene un resumen de las clasificaciones presentadas por algunos autores.
En Schumpeter (1976) y Schumpeter (1983), se encuentra la clasificación efectuada por este autor, quien distingue hasta cinco tipos de innovación: introducción de nuevos productos, introducción de nuevos métodos de producción, apertura de nuevos mercados, desarrollo de nuevas fuentes de suministro de materias primas u otros insumos, y creación de nuevas estructuras de mercado en un sector de actividad.
En Brugué et al. (2014) introduce una distinción entre dos enfoques: instrumentales y sustantivos. El enfoque instrumental, se refiere a la innovación como un conjunto de ideas que permiten mejorar la eficiencia de determinadas actuaciones, con lo que no se modifica lo que se hace, sino la manera de hacerlo. Por su parte, el enfoque sustantivo, considera que la innovación implica una forma sustancialmente diferente de entender, abordar y transformar la realidad, por lo que no se limita a incidir en los procesos, sino que busca replantear la propia naturaleza de los problemas (p. 10).
Moyeda & Arteaga (2016), por su parte, presentan varias tipologías bajo las que se pueden clasificar las innovaciones, donde, de acuerdo a su grado de novedad puede ser radical, incremental y adaptativa, y de acuerdo con su impacto económico, básica y aplicada. Además, estas pueden ser clasificadas como horizontales cuando se incrementa la variedad de productos o nuevos bienes intermedios que aumentan la especialización, pero conviven con los bienes antiguos, y verticales, cuando la integración de nuevo conocimiento científico genera cambios en ingeniería o propiedades de un bien intermedio (p. 42).
A partir de la clasificación propuesta por Schumpeter, y adaptándose a un contexto más actualizado, el Manual de Oslo distingue cuatro tipos de innovación: innovaciones de producto, innovaciones de proceso, las innovaciones de mercadotecnia y las innovaciones organizacionales (OECD & Eurostat, 2007).
En OECD & Eurostat (2007) se definen a las innovaciones de producto, como la introducción de un bien o de un servicio nuevo, o significativamente mejorado, en cuanto a sus características o en cuanto al uso al que se destina. Esto incluye la mejora significativa de las características técnicas, de los componentes y los materiales, de la informática integrada y de la facilidad de uso u otras características funcionales. En el caso de los servicios, este tipo de innovaciones pueden incluir mejoras significativas en la manera en que estos se prestan, la adición de nuevas funciones o características a servicios existentes, o la introducción de servicios enteramente nuevos (p. 58).
Las innovaciones de proceso, por su parte, son consideradas como la introducción de un proceso de producción o de distribución nuevo, o significativamente mejorado. Ello implica cambios significativos en las técnicas, los materiales y/o los programas informáticos. En los métodos de producción incluyen las técnicas, equipos y programas informáticos utilizados para producir bienes o servicios, mientras que, los métodos de distribución están vinculados a la logística de la empresa y engloban equipos, programas informáticos y técnicas para el abastecimiento de insumos, la asignación de suministros en el seno de la empresa o la distribución de productos finales (OECD & Eurostat, 2007).
Una innovación de mercadotecnia, según la OECD & Eurostat (2007) es la aplicación de un nuevo método de comercialización que implique cambios significativos del diseño o el envasado de un producto, su posicionamiento, su promoción o su tarificación. Con esto, se tratan de satisfacer mejor las necesidades de los consumidores, de abrir nuevos mercados o de posicionar en el mercado de una nueva manera un producto de la empresa con el fin de aumentar las ventas. Este tipo de innovación, se distingue de otros cambios en los instrumentos de comercialización de una empresa, ya que implica la introducción de un método de comercialización que esta empresa no utilizaba antes (p. 60).
Finalmente, la innovación de organización se refiere a la introducción de un nuevo método organizativo en las prácticas, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores de la empresa. Las innovaciones de organización pueden tener por objeto mejorar los resultados de una empresa reduciendo los costes administrativos o de transacción, mejorando el nivel de satisfacción en el trabajo, lo que aumenta la productividad, y facilitando el acceso a bienes no comercializados o reduciendo los costes de los suministros (OECD & Eurostat, 2007).
Otra de las cuestiones sobre las que se ha puesto énfasis en los estudios sobre la innovación es en el efecto que generan en el crecimiento económico, el desarrollo, el empleo y la competitividad, que le atribuyen importancia a la introducción de actividades de innovación y, por ende, generan interés tanto en el sector público, como en el privado. Schumpeter llamó al impacto de la innovación en el desarrollo económico “destrucción creativa” ya que mediante un proceso dinámico en el cual nuevas tecnologías sustituyen a las antiguas, la innovación es capaz de generar desarrollo económico. Según el autor, las innovaciones “radicales” originan los grandes cambios del mundo mientras que las innovaciones “incrementales” alimentan de manera continua el proceso de cambio (Martínez Román et al., 2012).
Dentro del sistema empresarial, la innovación se reconoce como un elemento que fomenta el desarrollo de nuevas actividades económicas, eleva los niveles de productividad y contribuye a la generación de empleos. Se ha determinado que aquellas empresas que dedican esfuerzos a realizar actividades de innovación muestran mejores indicadores en términos de ventas, exportaciones, productividad y empleo, lo cual no solo se traduce en tendencias positivas más pronunciadas, sino también en tendencias más estables (Díaz et al., 2021; Lugones, 2010).
Las ventajas competitivas obtenidas por la empresa debido a la introducción de innovaciones, no solo se producen en el mercado doméstico, sino también en mercados internacionales, ofreciendo así, a la empresa innovadora, mayor posibilidad de participación en el mercado externo, con lo que puede competir con éxito frente a productos fabricados en otros países, destinados a satisfacer los mismos requerimientos o a abastecer la misma demanda. Esto trae consigo el aumento de la participación de ese sector en la economía, pudiendo llegar a una especialización productiva y comercial, fortaleciendo con ello el sector externo de la economía, teniendo un impacto sobre el bienestar de la sociedad en su conjunto (Lugones, 2010).
A pesar de sus beneficios, la innovación implica retos y dificultades significativos. Requiere recursos financieros y humanos, a veces a gran escala, dependiendo del sector y la actividad económica. Existe una amplia incertidumbre sobre su impacto, ya que es difícil anticipar la recepción del producto en el mercado, el tiempo y los recursos necesarios para implementar el cambio, así como su nivel de éxito. Además, se desconoce si, cuando se obtengan los resultados de la innovación, existirán nuevos conocimientos y tecnologías, o si habrá variado la demanda de los productos y su utilización. Esto implica el riesgo de que la innovación quede obsoleta justo antes de comenzar, o que no se logren los resultados estimados inicialmente. (OECD & Eurostat, 2007).
Por otra parte, debe tenerse en cuenta que la innovación está sujeta a externalidades positivas, como los llamados efectos de desbordamiento tecnológico (spillovers). Esto implica que, raramente, las ventajas de la innovación creativa son completamente apropiadas por la empresa innovadora, ya que los costes de imitación son sustancialmente menores que los costes de desarrollo, lo cual es aprovechado por los competidores (OECD & Eurostat, 2007).
Los anteriores son algunos de los motivos por los que las empresas suelen mostrarse reticentes a invertir en solitario en innovación, compartiendo así los riesgos derivados de este tipo de actividad (OECD & Eurostat, 2007).
Cuando las empresas se trazan el propósito de llevar a cabo actividades innovadoras, en dependencia de su situación y características pueden optar por financiar estas actividades con financiamiento propio, colaborar con socios externos o pueden adoptar innovaciones desarrolladas por otras empresas o instituciones en el marco de un proceso de difusión. La creación y la adopción de innovaciones puede ir acompañado de un aprendizaje intensivo y de interacciones con otros agentes o no implicar más que un mínimo de vínculos con el exterior (OECD & Eurostat, 2007).
Centrando la atención en el financiamiento de la innovación, la empresa cuenta con tres posibles fuentes de financiación: i) fondos propios; ii) fondos públicos, lo cuales comprenden subvenciones, créditos blandos y u compras públicas; y iii) otros fondos, estando dentro de estos últimos los créditos bancarios, inversores externos, entre otros. Se puede optar por una única fuente de financiamiento, o por la combinación de estas (Mate & Molero, 2020).
Los fondos propios que una empresa dedica a la innovación dependen de factores como el tamaño y el sector al que pertenece, aunque existen otros como la propia visión de la empresa, oportunidades de nuevos mercados o incluso su localización. Debido a las características de la innovación, muchas empresas no se muestran tan dispuestas a invertir con fondos propios en innovación, sobre todo aquellas para las que destinar fondos bajo altos niveles de incertidumbre, les supone un gran esfuerzo.
En este sentido, las políticas públicas desempeñan un papel crucial en la promoción y el fortalecimiento de la innovación en diversas economías. Como ya se ha comentado, estas políticas no solo buscan corregir fallos de mercado, sino también incentivar la creación y difusión de nuevas tecnologías, productos y procesos.
La literatura coincide en señalar la existencia de ciertos fallos en el mercado que dificultan la implementación de actividades de innovación por parte de la empresa, financiadas con sus propios recursos. Entre los más frecuentes, se encuentran los problemas de apropiabilidad de los resultados de la innovación, la incertidumbre, asimetrías de información y riesgo moral y la no propiedad sobre los recursos humanos dedicados a la realización de actividades innovadoras, entre otros.
En cuanto a la apropiabilidad de los resultados, se encuentra que la innovación es un bien no rival. Esto significa que los resultados asociados a los procesos de innovación pueden ser utilizados por múltiples empresas sin que su uso rivalice con el de las demás. Esto implica que las empresas tendrán dificultades para apropiarse de los resultados de su esfuerzo innovador, especialmente en el caso del conocimiento, el cual tiene características de bien público, además de ser indivisible. Así, cuando el empresario innovador coloca un nuevo producto en el mercado, este puede ser reproducido sin costes significativos, lo que hace que el empresario pierda el poder de monopolio sobre el producto. Por ende, las empresas no pueden incorporar totalmente el rendimiento de sus inversiones en innovación, lo que crea un problema de externalidades positivas, donde la sociedad obtiene un beneficio marginal social superior al beneficio marginal individual del empresario. Esta situación conduce a una disminución del incentivo para que los empresarios realicen inversiones, y, por lo tanto, la economía produciría menos innovaciones de las necesarias para un correcto desarrollo de la sociedad. (Aboal & Garda, 2015; Bayona-Velásquez et al., 2018; Callejón & García, 2002; Pereiras & Huergo, 2006; Torrado, 2011).
La incertidumbre, por su parte, es algo intrínsecamente ligado a la actividad innovadora. Aunque puedan tomarse ciertas precauciones, el riesgo siempre está presente en las actividades de innovación. Puede suceder que la actividad innovadora simplemente falle, que no se alcancen los resultados esperados, o incluso si se alcanzan, puede ser que la implementación del nuevo proceso o la producción del nuevo producto suponga unos costes demasiado elevados. Existe también el riesgo de que el nuevo producto no pueda ser introducido en el mercado debido a requerimientos regulatorios, o que durante la implementación del nuevo producto o proceso aparezca una nueva innovación que lo desplace (Pereiras & Huergo, 2006; Torrado, 2011).
No obstante, no es solo la incertidumbre la que deriva en riesgos, ya que en ocasiones este riesgo se compensa con las altas rentabilidades que generan las empresas innovadoras, sino que se encuentran elevados riesgos por problemas de asimetrías de información y de riesgo moral. Dado que el empresario tiene una mejor información acerca de la probabilidad de éxito de un proyecto que los inversores, en ocasiones las mejores ideas pueden ser expulsadas del mercado debido a la imposibilidad de reconocerlas por parte de los financiadores (Pereiras & Huergo, 2006).
Uno de los principales componentes del gasto en I+D es el capital humano, el cual no es completamente transferible a la empresa, lo que constituye un riesgo adicional para dicha inversión. La empresa enfrenta el riesgo de perder su inversión si los trabajadores en quienes ha invertido deciden abandonar la organización. Esta situación puede ocurrir por factores que están fuera del control de la empresa, tales como la muerte, la renuncia o el despido (Torrado, 2011).
Otras de las cuestiones que frenan las inversiones por parte de las empresas en innovación son la elevada proporción de activos intangibles como el conocimiento y la reputación, o activos altamente especializados con un escaso valor de liquidación, los elevados costes fijos que en algunos casos son necesarios para poner en marcha determinados proyectos innovadores, lo que supone una barrera de entrada para muchas empresas y la existencia de imperfecciones en el mercado de trabajo, dado que para la introducción de innovaciones se hacen necesarios recursos humanos altamente cualificados, no siempre disponibles en un territorio (Pereiras & Huergo, 2006).
Además de la existencia de estos fallos de mercado, se producen fallos sistémicos, los cuales están relacionados con limitaciones en la comunicación, interacción y cooperación entre los actores del sistema de innovación, y en problemas para conseguir flujos adecuados de información y conocimiento por parte de los diferentes agentes que intervienen en los procesos innovadores (REDEL, 2023).
Estos fallos en los mercados de bienes, capitales y trabajo, así como los fallos sistémicos, justifican la intervención de un organismo que, como beneficiario, realice esfuerzos para alcanzar niveles deseados de innovación. En este contexto, el Estado, como garante del bienestar social y del crecimiento económico de la nación, debe intervenir mediante políticas públicas para la innovación, de modo que el nivel de inversión sea el requerido para alcanzar el óptimo social.
- Políticas Públicas de Innovación
Las políticas de estímulo a la innovación han sido incorporadas gradualmente en la mayoría de economías del mundo. En un comienzo su alcance se limitaba, principalmente, a la reconversión industrial, pero con el redescubrimiento de las teorías de Schumpeter, se fueron incorporando las políticas de ciencia y tecnología y las políticas de educación superior (Albornoz, 2009).
Como plantea Díaz et al. (2021, p. 257) “el foco de la intervención del Estado, en este contexto, sería facilitar la maximización del retorno de la Propiedad Intelectual, a fin de lograr un mejor conocimiento, flujo de información y acceso a mecanismos financieros, que incentiven la creación de nuevas ideas e impulse la actividad innovadora, que mejora el crecimiento económico”. Para ello, se requiere un entorno institucional y macroeconómico que estimule la generación y difusión de las innovaciones, con base en políticas macroeconómicas que abarquen la fiscalidad, el acceso a la financiación y la regulación, entre otros (Botella & Suárez, 2012).
Por lo tanto, como define REDEL (2023, p. 100) “la política de innovación engloba tanto las actuaciones públicas que pretenden favorecer la asignación de recursos para la generación de innovaciones, como las acciones dirigidas a incentivar directamente la innovación empresarial y a mejorar el entorno institucional en el que se desarrollan estas actividades innovadoras”. Esta se justifica, de manera creciente, en una orientación proactiva para acelerar y viabilizar ciertos desarrollos que se consideran socialmente deseables (Jung & Karsaclian, 2017).
Más allá de que lo beneficiosa que puede resultar la intervención estatal para incrementar los resultados en innovación, aún no existe consenso sobre las políticas más acertadas para lograr este objetivo. Por una parte se tiene el criterio de que la intervención pública debe limitarse, únicamente, a corregir los fallos del mercado a través de instrumentos de corte transversal como lo es la protección de la propiedad privada, exención de impuestos por adquisición de equipos tecnológicos y la cooperación empresarial, que eliminan en alguna medida los impedimentos que poseen las empresas para absorber tecnologías externas y la dificultad de los empresarios para captar el beneficio de sus propias innovaciones. Del otro lado, se encuentran criterios donde se encuentra provechoso un papel más activo del estado, a través de la financiación con fondos públicos (Bayona-Velásquez et al., 2018).
En cualquier caso, la acción pública debe desempeñar funciones específicas para fomentar la innovación. Esto incluye facilitar la articulación e implementación de iniciativas innovadoras, brindar apoyo técnico y financiero a los innovadores, y reducir los obstáculos a la innovación mediante la creación de un marco regulatorio y legal adecuado. Además, es crucial financiar la investigación científica y el desarrollo tecnológico, así como formar una población creativa y receptiva a la innovación. (REDEL, 2023).
El diseño óptimo de las políticas depende, como se plantea en Herrera & Heijs (2003) de la estructura de mercado, de los patrones de innovación, del tipo de investigación y desarrollo, los cuales tienden a ser distintos según sector o área tecnológica además de ser cambiantes en el tiempo (p. 5).
En Loray (2017) encontramos que las políticas para el fomento de la innovación puede ser clasificada en tres tipologías: las horizontales, las verticales y las focalizadas, las cuales no son opuestas, sino que pueden ser complementarias entre sí (p. 3).
Las políticas horizontales incluyen medidas para apoyar la formación de capital humano, apoyo a las actividades de producción e incentivos para la infraestructura y el sector empresarial. Las políticas sectoriales involucran sectores o áreas de interés específico, aplicando instrumentos como la atracción selectiva de inversión extranjera directa, los incentivos y subsidios para sectores o para la producción específica de actividades y programas de apoyo a la competitividad de las actividades industriales, hasta la producción directa de las empresas estatales y la implementación de contratos públicos. Finalmente, las políticas de frontera tienen por objeto la creación de capacidades en áreas tecnológicas y científicas estratégicas (Loray, 2017).
Teniendo en cuenta lo anterior, los principales objetivos del sector público al formular políticas para impulsar la innovación serían superar fallos del mercado, apoyar a los «Campeones Nacionales» (grandes empresas en sectores estratégicos de alta o media-alta intensidad tecnológica con gran potencial de crecimiento y un elevado efecto de arrastre sobre la economía nacional), y brindar apoyo a regiones especialmente desfavorecidas por motivos de equidad, así como a sectores en procesos de reconversión o a industrias en crisis. (Pereiras & Huergo, 2006).
Para llevar a cabo las políticas públicas de innovación el Estado emplea instrumentos de políticas públicas, los cuales han sido definidos y clasificados por varios investigadores. REDEL (2023) los clasifica en tradicionales, emergentes y experimentales, Pereiras & Huergo (2006) los clasifica en financieros y no financieros, mientras que en Torrado (2011) se encuentra una clasificación a partir de los objetivos de la política económica. A pesar de que puedan existir más clasificaciones en la literatura, se procederá a explicar someramente en qué consisten las clasificaciones anteriormente mencionadas (Cuadro 2).
Cuadro 2: Instrumentos de las Políticas Públicas de Innovación
Comenzando con la clasificación de REDEL (2023) se tiene que los instrumentos tradicionales, tienden a diferenciar entre generación, difusión y explotación del conocimiento, ofreciendo distinto apoyo para cada una de las anteriores etapas. Dentro de estos instrumentos encontramos las subvenciones, la financiación bonificada y las desgravaciones fiscales, los cuales pueden destinarse a distintas modalidades de apoyo: proyectos de investigación, desarrollo de prototipos, creación de plantas piloto, equipamiento de centros de I+D, contratación de investigadores, formación, ubicación en centros científico-tecnológicos, etc.
Los instrumentos emergentes incluyen incentivos integrados para la generación, difusión y explotación de conocimiento, así como nuevas acciones dirigidas a cada una de las fases por separado. Estas intervenciones pueden actuar como un generador y catalizador de la demanda de servicios de innovación por parte de las empresas, especialmente las de menor dimensión (REDEL, 2023).
Los instrumentos experimentales son aquellas medidas públicas orientadas a fomentar la demanda de innovaciones, aprovechando la compra de bienes o servicios por el gobierno, y a mejorar las condiciones para que las innovaciones tengan mejor acogida en el mercado. En lugar de poner el acento en el principio de la cadena de innovación este instrumento se centra en el final de la misma, o sea, el mercado (REDEL, 2023).
Según la clasificación de Pereiras & Huergo (2006), las políticas para el impulso de la innovación pueden dividirse en financieras y no financieras. Las ayudas no financieras incluyen aquellas dirigidas a la difusión de tecnología, el fomento de la cooperación en investigación y desarrollo entre empresas, y entre estas y los centros públicos de investigación y universidades. Además, las patentes, cuyo objetivo principal es proteger a los empresarios frente a los problemas de apropiabilidad de los resultados de sus innovaciones, también se consideran ayudas no financieras. Estas políticas incluyen otras medidas regulatorias, principalmente relacionadas con políticas de competencia y los requisitos legales para la constitución de empresas o el lanzamiento de nuevos productos.
A pesar del esfuerzo que debe realizar el sector público para ofrecer ayudas no financieras, el mayor esfuerzo presupuestario se destina a las ayudas financieras a la innovación. Estas ayudas consisten principalmente en incentivos fiscales, subvenciones o créditos blandos para la inversión en proyectos de I+D+i, y compras públicas y podrían clasificarse en directas (subvenciones, créditos blandos y compras públicas) e indirectas (incentivos fiscales).
La principal diferencia entre las ayudas directas e indirectas radica en el acceso que tienen las empresas a ellas. Para acceder a las ayudas directas, las empresas se someten a un proeso competitivo, en el cual deben presentar sus proyectos ante una agencia pública, que evalúa y decide sobre su concesión según determinados criterios. En cambio, las ayudas indirectas son horizontales, ya que no existe intervención pública en la selección de los proyectos, lo que permite que cualquier empresa pueda beneficiarse de estos incentivos.(Pereiras & Huergo, 2006).
De acuerdo a los objetivos de la política pública, en Torrado (2011) encontramos cuatro grupos de políticas. El primero comprende las políticas enfocadas hacia la oferta de nueva tecnología, dentro de las cuales clasifica los subsidios horizontales, la financiación temática, las estrategias de señalización, las medidas proteccionistas y las medidas financieras. El segundo se refiere a las políticas que buscan aumentar la oferta de factores complementarios a la innovación como lo son el capital humano y las licencias tecnológicas. El tercero incluye las políticas que buscan incentivar la demanda de tecnología y, el cuarto, se compone de políticas encaminadas a realizar cambios institucionales.
A continuación, se describirán los incentivos fiscales, créditos blandos y subvenciones como instrumentos de las políticas públicas para la innovación. Los incentivos fiscales son deducciones tributarias, generalmente expresados como un porcentaje, de las que pueden beneficiarse las firmas cuando hacen el tipo de gasto o inversión que se desee incentivar. Estos son deducidos o reembolsados a las empresas del pago de sus impuestos corporativos (Antolín-López et al., 2016; Torrado, 2011).
Como mecanismos más comunes dentro de los incentivos fiscales se encuentran las deducciones en la base imponible del impuesto (se deducen los gastos destinados a I+D de los beneficios empresariales, de modo que el tipo impositivo se aplica sobre una cantidad menor); deducciones en la cuota del impuesto (donde la deducción se aplica a la deuda fiscal); y mecanismos de amortización acelerada (que en definitiva lo que suponen es un retraso en el pago del impuesto, permitiendo que los pagos sean menores los primeros años) (Pereiras & Huergo, 2006).
La principal ventaja con la que se relaciona a los incentivos fiscales es que deja en manos de la empresa el tipo de innovación que prefieren, siendo estas y no el gobierno, las que tienen mejor conocimiento y criterio al respecto. Por otro lado, debido a que no son ayudas focalizadas, si el esquema está bien diseñado, permite que las empresas se autoseleccionen y sólo participen las que harán buen provecho del incentivo (Torrado, 2011).
Como desventajas se tiene la pérdida de información en la que se incurre, que podría ayudar a un mejor direccionamiento de las políticas públicas. Además, dada su horizontalidad, se deja abierta la posibilidad de invertir en proyectos que no son deseables para la sociedad. Por otro lado, este instrumento deja espacio para que surjan problemas de riesgo moral, como, por ejemplo, las empresas pueden “renombrar” actividades nuevas o ya existentes para que cumplan con los requisitos exigidos y pasen como inversiones en innovación (Torrado, 2011).
Otros de los instrumentos son los préstamos para financiar los proyectos de innovación, también conocidos como créditos blandos, los cuales consisten en proporcionar a las empresas financiación con condiciones más favorables que las del mercado. Con esto, las empresas tienen acceso a recursos financieros al principio del proceso de desarrollo de la innovación, y de una forma más barata que en circunstancias normales. Estos no tienen un carácter horizontal, sino que se destinan a aquellos proyectos que, a juicio de la agencia encargada de su concesión, son mejores teniendo en cuenta cuestiones científico-tecnológicas o criterios de bienestar social (Antolín-López et al., 2016; Pereiras & Huergo, 2006).
Las subvenciones son una de las herramientas más comúnmente empleadas en las políticas públicas para la innovación. Estas consisten en la entrega de una cantidad de dinero sin obligación de reembolso para que se realice la actividad subvencionada. Para su obtención, normalmente debe mediar la solicitud y elaboración de un proyecto de investigación, el cumplimiento de requisitos contables, superar revisiones científico-técnicas y la justificación económica de los gastos (Antolín-López et al., 2016).
Subvencionar la innovación, puede eliminar en algún grado algunas barreras que presentan algunas empresas para innovar, como puede ser su tamaño, actividad económica, acceso al financiamiento privado y edad, aunque a su vez las reglas de selección de proyectos pueden ser, en la práctica, bastante heterogéneas, lo que pude dejar fuera a algunas empresas cuyas características supongan una barrera de entrada (Ayelén, 2018; Bayona-Velásquez et al., 2018).
Las subvenciones son especialmente apropiadas para estimular el desarrollo de proyectos en los que existe un gran diferencial entre la rentabilidad social y la privada. Por otra parte, las subvenciones son convenientes para áreas con elevados costes iniciales, como los sectores de alta tecnología, donde la incertidumbre sobre los resultados de la inversión hace que el gasto privado en este tipo de actividades sea muy reducido. A pesar de sus virtudes, los gobiernos deben ser cuidadosos al diseñar subvenciones, ya que, además de los posibles efectos de crowding-out (sustitución de dinero privado por dinero público), que se explicarán a continuación, es importante evitar que este financiamiento introduzca distorsiones en los mercados y genere problemas de competencia. (Pereiras & Huergo, 2006).
- Evaluación de las políticas públicas de apoyo a la innovación
Las políticas públicas se implementan para corregir varios fallos de mercado que impiden que las empresas inviertan en innovación. Como ya se comentó anteriormente, estos fallos incluyen problemas de apropiabilidad, incertidumbre, asimetrías de información y riesgo moral. La intervención estatal, a través de las políticas de apoyo directo e indirecto, puede ayudar a mitigar estos problemas, facilitando que las empresas realicen inversiones que de otro modo considerarían demasiado riesgosas o costosas (Díaz, Cruz, & Jessenia, 2021; Loray, 2017).
En general, el apoyo gubernamental a través de la financiación de proyectos de I+D ha mostrado ser efectivo para aumentar la capacidad innovadora de las empresas. Estudios recientes indican que las subvenciones y créditos blandos no solo incrementan el gasto en I+D, sino que también fomentan la colaboración entre empresas y centros de investigación, ampliando el alcance y el impacto de las actividades innovadoras, así como la amplitud de la colaboración de las firmas subvencionadas (Botella & Suárez, 2012; Chapman et al 2018; Jung & Karsaclian, 2017).
Los incentivos fiscales, como deducciones tributarias y amortización acelerada, permiten a las empresas reducir su carga fiscal al invertir en actividades de innovación. Estos incentivos son especialmente útiles para que las empresas pequeñas y medianas superen barreras de entrada y compitan en igualdad de condiciones con empresas de mayor dimensión (Antolín-López, Martínez-del-Río, & Céspedes-Lorente, 2016; Torrado, 2011). No obstante, es crucial diseñar estos incentivos de manera que minimicen el riesgo moral y aseguren que los recursos se utilicen efectivamente para actividades innovadoras (Afcha, 2011; Bayona-Velásquez et al., 2018).
El entorno regulatorio y las políticas macroeconómicas que promueven la innovación también juegan un papel fundamental. Un marco regulatorio favorable, que incluya protección a la propiedad intelectual y facilidades para la comercialización de nuevas tecnologías, es esencial para que las innovaciones se traduzcan en ventajas competitivas (Freeman, 1982; Navarro et al., 2011). Además, la creación de clústeres y la promoción de la colaboración público-privada son estrategias clave para fortalecer los ecosistemas de innovación (Botella & Suárez, 2012; Lugones, 2010).
La evaluación de las políticas públicas es crucial para medir su efectividad y hacer ajustes necesarios. Indicadores como el número de patentes, el gasto en I+D, y la colaboración entre entidades son utilizados para evaluar el impacto de estas políticas. Estudios recientes sugieren que las metodologías de evaluación deben considerar el efecto de la política sobre los inputs y los outputs de la innovación, además de los cambios cualitativos en el comportamiento de las empresas (Jung & Karsaclian, 2017; Vega Jurado, Gutiérrez Gracia, & Fernández de Lucio, 2005).
Cuando se intenta medir la efectividad de las políticas públicas para la innovación, especialmente de las subvenciones, se suelen identificar dos posibles efectos que estas pueden provocar en la inversión de la empresa en innovación. Por un lado, algunos estudios han obtenido como resultado que se produce un efecto de crowding-out, mientras que otros manifiestan que se produce una adicionalidad en la inversión. Estas conclusiones pueden deberse a múltiples factores y criterios que se hayan asumido en cada investigación.
El efecto de crowding-out o sustitución, implica que la subvención que la administración concede es utilizada para cubrir los costes de inversiones que se hubieran realizado de sin necesidad de financiación, directa o indirecta, de la administración pública, lo que significa que no se ha incrementado la inversión en innovación, sino que se ha sustituido una fuente de financiamiento por otra (Ayelén, 2018). Además, como se plantea en Jung & Karsaclian (2017), pueden generarse incentivos para la captura de rentas, por parte de las empresas, lo que puede llevar a una mala asignación de los recursos disponibles por parte de las agencias responsables de las políticas.
El concepto de adicionalidad es fundamental para la evaluación de la política de innovación. Según Mate y Molero (2020), este criterio se basa en la idea de que las subvenciones y ayudas públicas incrementan las inversiones en innovación por parte de las empresas. Herrera y Heijs (2003) describen la adicionalidad como un efecto que se obtiene gracias a la intervención pública, un efecto que no existiría sin dicha intervención y que responde básicamente al incentivo proporcionado por la política pública.
La adicionalidad se manifiesta de varias formas, incluyendo tanto la adicionalidad de input, como el aumento en el gasto en I+D, como la adicionalidad de output, evidenciada en el incremento de patentes y nuevos productos en el mercado (Ayelén, 2018; Pereiras y Huergo, 2006). Además, las políticas públicas tienen el potencial de cambiar el comportamiento de las empresas, alentándolas a asumir proyectos más ambiciosos y a explorar nuevos mercados (Herrera y Heijs, 2003; Pastor Pérez et al., 2017).
Con la adicionalidad de input se pretende determinar si la empresa hubiese invertido la misma cantidad de recursos tanto al obtener la subvención, como en ausencia de esta. Si se observase que las empresas receptoras hacen el mismo esfuerzo privado que sin las ayudas, se podría concluir que estos instrumentos no son efectivos. Si, además, el esfuerzo privado fuese menor, se estaría produciendo un efecto de sustitución plena de financiación privada por financiación pública (Afcha, 2011; Busom Piquer et al., 2010).
La adicionalidad de resultados, intenta medir la proporción de outputs que no hubiesen tenido lugar en ausencia de la ayuda pública, por lo que se determina con ello la efectividad de la empresa para obtener innovaciones. La dificultad de este enfoque radica en determinar cómo medir los resultados de la innovación. Algunas aproximaciones en la literatura, toman el registro de nuevas patentes, artículos o prototipos o bien outputs de carácter más general como indicadores del desempeño de la empresa, el nivel de ventas, la productividad de los trabajadores, la generación de beneficios y otros indicadores generales del funcionamiento de la organización (Afcha, 2011; Busom Piquer et al., 2010).
Finalmente, la adicionalidad de comportamiento se refiere a los posibles cambios que estas ayudas pueden inducir en aspectos cualitativos del comportamiento empresarial, tal como, cambios en la gestión, en las características de los proyectos que se abordan, o en la localización de las actividades de innovación de la empresa. Por lo tanto, la adicionalidad de comportamiento existe cuando la corporación beneficiada se comporta de una manera diferente a consecuencia de la ayuda. Algunos estudios analizados por Pastor Pérez et al. (2017) sugieren que el subsidio acelera la ejecución de los proyectos, expande su escala y alcance y motiva a las compañías a llevar a cabo investigación más desafiante. También se pueden producir modificaciones en la estrategia empresarial, y alentar a las empresas a entrar en mercados nuevos, mejorar las habilidades gerenciales, la capacidad de aprendizaje o la colaboración con otros actores (Busom Piquer et al., 2010).
Para que las políticas públicas de innovación tengan los resultados más deseables, deben garantizarse algunos elementos que posibiliten el éxito de las colaboraciones público-privadas. Algunos de estos factores son:
- Compromiso a largo plazo: Es crucial que tanto los poderes públicos como la industria se comprometan a largo plazo, basándose en una visión compartida. Este compromiso debe ser sólido y sostenido para asegurar la continuidad y el desarrollo de los proyectos de innovación.
- Integración en clústeres locales y regionales de innovación: Las políticas deben fomentar la integración en clústeres de innovación locales y regionales. Esto beneficia tanto a las pymes como a las grandes empresas, permitiendo un entorno colaborativo y sinérgico donde se puedan compartir recursos y conocimientos.
- Adopción de redes existentes: Utilizar las redes de colaboración ya existentes como punto de partida es fundamental. Al mismo tiempo, no se deben descuidar aquellas áreas donde los agentes están dispersos o carecen de experiencia. Es importante brindar apoyo público para fomentar la cohesión y la experiencia en estos sectores.
- Mecanismos eficaces de dirección: Implementar mecanismos de dirección eficaces que garanticen un equilibrio sostenible entre los intereses públicos y privados es esencial. Esto incluye:
– Selección competitiva de proyectos y participantes: Los proyectos y los participantes deben ser seleccionados a través de procesos competitivos y transparentes para asegurar la calidad y la viabilidad de las iniciativas.
– Financiamiento óptimo: Es necesario proporcionar un financiamiento adecuado y oportuno que cubra las necesidades del proyecto sin generar dependencia excesiva de fondos públicos.
– Evaluación rigurosa: Establecer un sistema de evaluación riguroso para monitorear el progreso y los resultados de los proyectos, asegurando que cumplan con los objetivos establecidos y ofreciendo retroalimentación para mejorar futuras iniciativas.
Estos elementos son fundamentales para crear un entorno donde las colaboraciones público-privadas puedan florecer y generar los resultados deseables en términos de innovación y desarrollo económico. (Botella & Suárez, 2012).
- Conclusiones
Las políticas públicas de apoyo a la investigación, desarrollo e innovación, han demostrado ser un instrumento esencial para impulsar la capacidad innovadora de las empresas y, por ende, para fomentar el crecimiento económico. La intervención estatal, mediante la provisión de incentivos financieros y no financieros, ha logrado mitigar varios de los fallos de mercado que impiden la inversión en actividades innovadoras, tales como problemas de apropiabilidad, incertidumbre y asimetrías de información.
Como se ha revisado en este trabajo, la literatura empírica aporta evidencia respecto a cómo los subsidios a la I+D incrementan no solo el gasto en actividades innovadoras (adicionalidad de input), sino que también promueven la colaboración entre empresas y centros de investigación, ampliando así el alcance y el impacto de las innovaciones (Howell, 2017; Czarnitzki & Lopes-Bento, 2018). Estas colaboraciones no solo potencian los recursos y capacidades de las empresas individuales, sino que también contribuyen a la creación de redes de conocimiento y al fortalecimiento de los ecosistemas de innovación regionales.
Asimismo, los incentivos fiscales han permitido a las pequeñas y medianas empresas superar barreras de entrada y competir de manera más igualada con empresas de mayor dimensión, facilitando así un entorno más dinámico y competitivo (Appelt et al., 2016). No obstante, es fundamental que estos incentivos sean diseñados de manera que minimicen el riesgo moral y aseguren que los recursos se utilicen efectivamente para actividades innovadoras.
Las políticas públicas también han generado efectos de adicionalidad, incentivando inversiones en innovación que no se habrían realizado sin el apoyo estatal. Este efecto se observa tanto en términos de inputs, como el aumento del gasto en I+D, como en outputs, evidenciados en el incremento de patentes y nuevos productos en el mercado (Zúñiga-Vicente et al., 2014; Dechezleprêtre et al., 2016). Además, las políticas públicas pueden inducir cambios cualitativos en el comportamiento de las empresas, alentándolas a asumir proyectos más ambiciosos y a explorar nuevos mercados (Dimos & Pugh, 2016).
Sin embargo, la efectividad de las políticas de innovación depende en gran medida de su diseño e implementación. Es crucial que los gobiernos continúen evaluando y ajustando sus estrategias para asegurar que los recursos públicos se utilicen de manera eficiente y que las políticas de innovación contribuyan efectivamente al desarrollo económico y social sostenible.
En conclusión, las políticas públicas de innovación, particularmente los subsidios a la I+D, juegan un papel vital en el fortalecimiento de la capacidad innovadora de las empresas y en el impulso del crecimiento económico. La correcta implementación y evaluación de estas políticas son esenciales para maximizar su efectividad y asegurar que las inversiones públicas generen los beneficios esperados en términos de competitividad y desarrollo económico.
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