Noticias 45 – 12
Políticas económicas estructurales
Redistribución en el sistema público de pensiones español
(por Carlos Ochando Claramunt -carlos.ochando@uv.es-, Departamento de Economía Aplicada, Universidad de Valencia)
1. Introducción
Tradicionalmente, se ha aceptado que el sistema de pensiones de jubilación -profesional y contributivo- no es un instrumento óptimo para realizar la función redistributiva asignada al Estado. Algunos de los argumentos en defensa de esta tesis son los siguientes: a) el sistema de pensiones profesional no considera los recursos totales del individuo, sino únicamente su renta salarial, e ignora, por ejemplo, las rentas de capital o la riqueza; b) un sistema de pensiones de jubilación profesional y contributivo no determina sus prestaciones en función de la necesidad del individuo, sino en función de sus contribuciones pasadas y c) el sistema de pensiones redistribuye renta desde la perspectiva temporal del ciclo vital de los trabajadores y no sobre las bases de renta anual (Blanco, 1999 : 104).
Aunque es evidente que el objetivo nuclear de la Seguridad Social es la protección frente a determinados riesgos (esperados o no), igual de evidente es que su financiación y las prestaciones otorgadas a sus beneficiarios tienen claros efectos redistributivos. Tiene efectos redistributivos inmediatos (por ejemplo, sobre la renta disponible de las familias debido a las prestaciones y cotizaciones) y efectos diferidos o aplazados (debido a la adaptación de los propios agentes económicos) [1]. La potencia de estos efectos dependerá de la forma de gestión, la naturaleza de los ingresos (cotizaciones vs. aportaciones estatales) y el carácter de las prestaciones otorgadas, entre otros factores.
Barr y Diamond (2012) señalan que, a la hora de diseñar las prestaciones y el reparto de riesgos, se pueden producir multitud de efectos redistributivos. Estos efectos dependerán del diseño que realicemos en relación con cuestiones como: a) la indexación de las pensiones (los mecanismos de revalorización) según los precios, los salarios o una media ponderada de ambos y b) los ajustes de los sistemas de pensiones en el tiempo debidos a la mayor esperanza de vida, a los cambios en la fuerza de trabajo y a los cambios en los riesgos sociales [2].
2. El diseño
El diseño de los sistemas públicos de pensiones suele incorporar mecanismos redistributivos para hacerlo más progresivo, lo que acaba distorsionando el criterio de justicia individual contributiva. Ningún sistema púbico adopta un criterio estrictamente contributivo. En el caso español, sin duda, también es así. El Cuadro 1 muestra cuatro instrumentos normativos que tienen efectos redistributivos: los límites a la contributividad, la ampliación de los beneficios sociales, la revalorización de las pensiones y la reducción de la brecha de género.
3. Los resultados.
Existe ya bastante evidencia empírica sobre los efectos redistributivos del sistema público de pensiones, tanto intergeneracionales como intrageneracionales. Comenzando por los primeros, el sistema público español proporciona importantes transferencias intergeneracionales a favor de las primeras generaciones participantes y, en general, a favor de las generaciones pasivas de jubilados en detrimento de las poblaciones más jóvenes (Monasterio y Suárez, 1992). Este efecto es proporcionalmente mayor en las pensiones más bajas que en las más altas (Bandrés y Cuenca, 1999).
Como apuntan Devesa y Domench, (2023: 208), “la evidencia para España y para otras economías avanzadas es que la redistribución intra e intergeneracional (que financia un abultado desequilibrio actuarial) ha reducido la tasa de riesgo de pobreza y la desigualdad en la renta entre la población de 65 años o más a lo largo de la última década, desplazando el riesgo de pobreza de las personas mayores a los jóvenes”.
En relación con los efectos redistributivos intrageneracionales, los anteriores autores señalan que existen cuatro factores que afectan este tipo de redistribución en nuestro sistema (Devesa y Domench, 2023):
- la progresividad del sistema de pensiones (límites a la contributividad),
- las diferencias en la esperanza de vida [3],
- diferencias y brechas de género y
- diferencias en las cotizaciones por sistemas diferentes.
Respecto a esta última dimensión, existe bastante evidencia para el caso español. El diseño del sistema de pensiones es redistributivo en función del régimen de afiliación, beneficiando los regímenes especiales en detrimento del régimen general (Monasterio y Suárez, 1992; Monasterio, Sánchez y Blanco, 1996; Blanco, 1999; Bandrés y Cuenca, 1999). Los distintos tipos de cotización en función del régimen, la fórmula no proporcional utilizada en el cálculo de la pensión inicial y la existencia de pensiones mínimas, implica que las cotizaciones no sean proporcionales a las bases de cotización, teniendo como consecuencia unas importantes diferencias entre las tasas de retorno obtenidas para cada régimen de pensiones (Durán, 1995). Es decir, el sistema suele favorecer los regímenes con periodos medios de cotización más cortos. En esa misma línea argumental, Jimeno (2003) demostró que el sistema español de pensiones contributivas produce un mayor grado de desigualdad que otros sistemas basados en la contribución definida o en relación con otros sistemas que consideran un periodo de cálculo laboral más extenso para el cálculo de las pensiones.
En general, existe prácticamente unanimidad, de que en el caso español las trasferencias monetarias tienen un impacto más redistributivo que las prestaciones en especie (Calero, 2001) y que las pensiones contributivas tienen importantes efectos redistributivos (Pazos y Salas,1996; Vicente y Martínez, 2009, Martínez, 2009) [4] . Ese efecto redistributivo es mayor que el que se alcanza con otras prestaciones sociales y en especie y, por supuesto, mucho mayor que el que se obtiene con los impuestos (Bandrés, 2012, Bandrés, 2023). Según Goerlich (2016), las pensiones son las transferencias monetarias con un mayor impacto redistributivo, con una reducción de la desigualdad del 21,1%, mientras que el seguro de desempleo y otras transferencias monetarias la reducen en menor proporción (8,8%).
A nivel territorial, las pensiones contributivas, en parte, reproducen la desigualdad existente entre las comunidades autónoma en sus factores diferenciales económicos y demográficos. Es decir, las desigualdades existentes entre las diferentes comunidades autónomas, explican los niveles de desigualdad existentes en el sistema de pensiones contributivo (De las Heras, 2015: 171; Montes y Onrubia, 2020).
Finalmente, parece claro que las pensiones no contributivas tienen un importante efecto redistributivo a favor de las familias de bajos ingresos debido a que su reconocimiento no está condicionado a ningún requisito de aseguramiento y contribución previa, a que su importe de cuantía uniforme para todos los beneficiarios y a que su fuente de financiación son los impuestos.
Referencias:
Bandrés, E, y Cuenca, A. (1999): Transfers in Spanish state retirement pensions. Fiscal Studies, 20 (2), pp: 205-219.
Bandrés, E. (2012): “La aritmética del Estado de bienestar en España” Ekonomiaz nº 81, pp: 38-61.
Bandrés, E. (2023): “Políticas sociales y reducción de la desigualdad en el tramo inferior de la distribución de la renta” Boletín Económico de ICE n. 3165, pp: 19-28.
Barr, N. y Diamond, P. (2012): La reforma necesaria. El futuro de las pensiones. Ed. El Hombre del Tres. Madrid.
Blanco, A. F. (1999): Redistribucón y equidad en el sistema español de pensiones de jubilación. CES. Colección Estudios Nº 69. Madrid.
Calero, J. (2001): “La incidencia distributive del gasto público social. Análisis general y tratamiento específico de la incidencia distributive entre grupos sociales y entre grupos de edad” Documento de Trabajo P.T.N. 20/01, Instituto de Estudios Fiscales.
Coronado, J.L., Fullerton, D. y Glass, T. (2000): The Progressivity of Social Security NBER Working Paper 7520.
De las Heras, A. (2015): “La desigualdad en el sistema de pensiones contributivas de la Seguridad Social. Un análisis de la pensión media por regiones” Revista de Trabajo y Seguridad Social n. 382, pp: 131-176.
Devesa, E. y Domenech, R. (2023): “Demografía y pensiones: análisis de los efectos redistributivos” Cuadernos Económicos de ICE nº 105, pp: 197-219.
Durán, A. (1995): “Rentabilidad de lo cotizado para pensiones” Economistas nº 68.
Gil, J. y López-Casasnovas, G. (1999): Redistribution in the Spanish pension system: an approach to its life time effects, FEDEA, Working Paper nº 99.
Goerlich, F.J. (2016): Distribución de la renta, crisis económica y políticas redistributivas. Fundación BBVA, Bilbao.
Grammenos, S., Lefèbvre, M., Perelman, S. y Pestieau, P. (2006): Literature review on the redistributive effects of pension systems. Centre for European Social and Economic Policy. Final Report nº SI2.419231.
Jimeno, J. F. (2003): “La equidad intrageneracional de los sistemas de pensiones” Revista de Economía Aplicada nº 33, pp: 5-48.
Leventi, Ch., Papini, A. y Sutherland, H. (2021): “Assessing the anti-poverty effects of social
transfers: net or gross? And does it really matter?” en Guio, A-C, Marlier, E. y Nolan, B.: Improving the understanding of poverty and social exclusión in Europe. Statistical Working Paper. Eurostat.
Martínez, R. (2009): “Sector público y redistribución” Temas Actuales de Economía nº 4, pp: 412-439.
Monasterio, C. y Suárez, J. (1992): “Gasto social en pensiones” Hacienda Pública Española 120-121.
Monasterio, C., Sánchez, I. y Blanco, F. (1996): Equidad y estabilidad del sistema de pensiones español, Fundación BBV. Bilbao.
Montes, A. y Onrubia, J. (2020): “Las prestaciones monetarias y la equidad: análisis desde una perspectiva territorial” 4º Informe sobre la desigualdad en España. Fundación Alternativas.
Pazos, M. y Salas, R. (1996): “Progresividad y redistribución de las transferencias públicas” en VVAA: Las políticas redistributivas (II Simposio sobre Igualdad y distribución de la renta y la riqueza). Fundación Argentaria. Visor Ed. Madrid.
Vicente, A. y Martínez, J. (2009): “Efectos redistributivos de la política de pensiones del sistema de Seguridad Social en España” en Bote, V., Escot, L. y Fernández, J.A. (Eds.): Pensar como un economista. Homenaje al profesor Andrés Fernández Díaz. Delta Publicaciones, Madrid.
[1] Los efectos redistributivos del sistema de pensiones son múltiples y variados (distribución funcional, espacial sectorial, personal, etc.). Un buen repaso de la literatura comparada de los efectos redistributivos del sistema público de pensiones puede encontrarse en Grammenos, Lefèbvre, Perelman y Pestieau, (2006) y Leventi, Papini y Sutherland (2021).
[2] Coronado, Fullerton y Glass (2000) plantearon que el grado de progresividad de un sistema de Seguridad Social depende de cinco elementos: la renta utilizada, la existencia o no de bases máximas de cotización, el tratamiento de la unidad familiar, las diferencias entre las tasas de mortalidad por niveles de renta y la tasa de descuento temporal utilizada.
[3] Existen circunstancias ajenas al sistema que provocan efectos redistributivos como la generación al que se pertenece o la edad de fallecimiento. Las diferencias en la esperanza de vida suelen beneficiar a las mujeres y a los trabajadores de rentas más altas. También pueden producirse efectos redistributivos entre las personas casadas y solteras, en favor de las primeras o entre parejas en las que ambos cónyuges obtienen ingresos hacia parejas en las que solo uno de los cónyuges obtiene ingresos. Según algunos estudios estos efectos pueden resultar regresivos (Gil y López-Casasnovas, 1999, Blanco, 1999).
[4] No obstante, algunos trabajos contradicen esa afirmación. Por ejemplo, Blanco (1999: 144) concluye que el sistema contributivo de pensiones de jubilación no puede considerarse como redistributivo sobre la base de la renta.
