Noticias 46 – 9

Pro et contra…

(sección coordinada por Carlos Ochando Claramunt. Departamento de Economía Aplicada, Universitat de València)

Subida de los aranceles europeos a los productos chinos

Pro…

Subida de los aranceles europeos a los productos chinos

(por Ricardo Bustillo Mesanza, Universidad de País Vasco UPV/EHU)

 

Desde el final de la segunda guerra mundial, hace ya ochenta años, el enfoque predominante en política comercial en la mayor parte de los países ha consistido en favorecer los intercambios, en concreto en liberalizar la circulación de bienes. El proceso de globalización económica ha sido impulsado desde entonces, no solamente por la institucionalización del sistema multilateral de comercio (GATT-OMC), sino también por los sucesivos instrumentos de integración regional que trataron de emular el éxito de las Comunidades Europeas, como son por ejemplo Mercosur o NAFTA.

Esta tendencia en el ejercicio de la política exterior no ha sido en absoluto ajena a las principales escuelas de pensamiento económico. La recomendación de liberalizar el comercio entronca con las aportaciones seminales de la Fisiocracia o autores clásicos como Smith o Ricardo, siendo la denominada “teoría convencional” el paradigma dominante tras la reformulación del modelo Ricardiano por parte de Heckscher y Ohlin. No obstante, la praxis política ha estado así mismo parcialmente influida por la doctrina mercantilista, que pretendía favorecer la actividad manufacturera de cada país con la aplicación de barreras de entrada a las importaciones, como los aranceles. Esta práctica ha sido igualmente justificada por diversos autores, como List con el argumento de la industria naciente o más adelante los teóricos de la economía del desarrollo, quienes justificaban una estrategia de industrialización sustitutiva de importaciones. Posteriormente, la nueva teoría del comercio subrayó el rol de las economías de escala y las empresas multinacionales en el patrón de especialización (caracterizado por el predominio de estructuras de mercado imperfectas), sugiriendo el desempeño de una política comercial estratégica destinada a retener el máximo posible de actividad productiva dentro del país, justificando por tanto la aplicación de medidas de “defensa comercial” o apoyo estatal a la industria si fuera necesario. Por tanto, la justificación a la aplicación de aranceles pertenecerá a esta segunda vertiente de pensamiento económico.

En esta nota detallamos en primer lugar cinco argumentos a favor de la subida de los aranceles europeos a los productos chinos. A continuación, discutimos sus probables consecuencias a corto y medio plazo, dando especial relevancia al caso particular de la subida del arancel de importación aplicable a los vehículos eléctricos (VE) chinos.

 

Argumentos a favor de la Subida de los aranceles europeos a los productos chinos

Protección de la industria local

El gravamen de elevados aranceles a la importación queda justificado cuando se pretende defender a la producción local del aluvión de productos foráneos importados, en especial tras constatarse la pérdida de cuota de mercado local de los productos nacionales. Sí es cierto que, en numerosas ocasiones, tal pérdida se debe a su reducida competitividad, la cual ha de ser compensada por el arancel. En consecuencia, lo ideal es que se proteja la producción nacional solo temporalmente hasta que ésta haya alcanzado los estándares de competitividad y calidad del producto foráneo. Esta motivación proteccionista guarda relación con el argumento de industria naciente de List, como prueba que se siga a menudo denominando “Nascent EV Sector” al automóvil eléctrico europeo (Spisak, 2024, p.4).

Este razonamiento resulta especialmente convincente en presencia de algún fallo de mercado, por ejemplo, en el mercado de trabajo del país importador. La persistencia de altas tasas de desempleo en un territorio justificaría la imposición de alguna medida proteccionista con el objeto de mantener puestos de trabajo dentro de un sector ineficiente.

En esas circunstancias, el bienestar social consecuencia del mantenimiento del empleo puede considerarse como superior a la pérdida de eficiencia económica provocada por la medida proteccionista (la pérdida irrecuperable de eficiencia causada por el arancel), por lo que convendría en estos casos recurrir a un arancel de importación u otro instrumento similar.

Teoría del arancel Óptimo

Será positiva la aplicación de un arancel de importación cuando el país importador tenga tal dimensión que disponga de poder de mercado, operando de manera similar a un monopsonio. Fue John Stuart Mill el primero que se refirió a esta argumentación en defensa de la protección, en concreto para justificar la aplicación de un arancel a la importación.

El incremento del precio del bien inducido por el arancel puede ser compensado por un descenso del precio de importación, ya que los suministradores se verían obligados a ello si quisieran mantener el volumen previo de ventas. La consecuencia es una mejora apreciable en la relación real de intercambio del país importador, la cual puede considerarse en términos de bienestar como superior a la eficiencia perdida (de nuevo la pérdida irrecuperable de eficiencia causada por el arancel) provocada por el derecho de importación. Uno de los inconvenientes más evidentes de esta clase de argumentaciones es que solamente son válidos para casos muy puntuales, cuando el país comprador es un gran demandante de bienes. Por tanto, resultará imposible aplicarlos a la gran mayoría de las naciones y mercados, aunque la dimensión del mercado europeo podría justificar su aplicación.

Prácticas comerciales desleales y «dumping»

China ha sido acusada repetidamente de practicar el «dumping», que implica vender productos a precios inferiores a los de producción en mercados extranjeros. Esto afecta negativamente a las empresas europeas que no pueden competir con los precios artificialmente bajos impuestos por empresas chinas subvencionadas. El uso de aranceles antidumping se ha justificado como una forma de contrarrestar este comportamiento y proteger las empresas locales.

Un informe seminal de Rotunno y Ruta (2024) ha descubierto que las subvenciones a la actividad industrial en China tienen efectos indirectos transfronterizos a través del comercio. En concreto, estos autores sugieren que la subvención de actividades industriales básicas permite que los productos acabados se puedan vender a precios más competitivos, favoreciendo el crecimiento de las exportaciones en sectores considerados como prioritarios por las autoridades chinas, como los productos metálicos, el mueble y los automóviles. En estas circunstancias, se podría justificar la protección ya que la subvención forma parte de una política industrial que pretende eliminar a aquellos competidores foráneos que no disfruten de un nivel suficiente de subvenciones de explotación. El reciente auge de la política industrial entre las grandes potencias prueba la vigencia de esta tendencia. Los “Inflation Reduction Act” (IRA) y el “Chips and Science Act” en Estados Unidos, “European Green Deal” y “Digital Europe program” en la Unión Europea y el programa “Made in China 2025” en China son una prueba fehaciente del ejercicio actual de la política industrial con el objeto de subvencionar las exportaciones.

Defensa de estándares laborales y ambientales

Europa ha adoptado un enfoque más proteccionista en relación con los estándares laborales y ambientales. Las empresas chinas disfrutan de costes reducidos de producción debido a una regulación laboral y ambiental menos estricta. Para evitar que estos estándares más bajos socaven las normas europeas, algunos aranceles se interpretan como una forma de proteger tanto los derechos laborales como el medio ambiente en la UE. La Unión Europea puede emplear el instrumento de las sanciones selectivas, como mecanismo dentro de la Política Exterior y de Seguridad Común, orientado a castigar infracciones por parte de empresas o países de los estándares laborales o medioambientales. Un ejemplo de esta actuación sería la revocación del tratamiento preferencial en frontera, restableciendo por tanto la aplicación de un arancel más elevado a la importación a empresas que infrinjan los derechos laborales de los trabajadores (Portela, 2024).

Otro ejemplo de la utilización de tarifas medioambientales es la aplicación definitiva a partir de 2026 del “Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono” (MAFC) en la UE, para gravar la importación de bienes cuya producción es muy contaminante. El objetivo es el fomento de una producción industrial más limpia fuera de la UE además de igualar el tratamiento dispensado a las empresas residentes.

 

Estrategia geopolítica y de seguridad comunitaria

La UE busca reducir el déficit comercial con China, ya que las importaciones chinas han superado las exportaciones europeas en las últimas décadas. La aplicación de aranceles puede ser vista como un intento de equilibrar la balanza comercial y mejorar la competitividad de los productos europeos en los mercados internacionales. En consecuencia, los aranceles pueden ser una herramienta estratégica para limitar la dependencia económica europea respecto a China.

La irrupción futura de China como potencia cuasi-hegemónica sugiere plantear escenarios de confrontación con el gigante asiático, en lugar del enfoque de cooperación vigente hasta el momento presente, por lo que el endurecimiento de la política comercial representaría un primer paso en esta revisión de la estrategia europea a medio y largo plazo. Por otro lado, los problemas sufridos tras la ruptura de las cadenas de suministro desde Asia aconsejan fomentar un grado más elevado de autosuficiencia europea, en especial en ramas industriales prioritarias o vulnerables a una repentina interrupción de suministros, como los semiconductores o en el futuro la fabricación de baterías destinadas a la industria de la automoción. Se trataría de favorecer en la medida de lo posible una sustitución de importaciones por producción interna, aunque también podría tener efectos negativos en los consumidores europeos debido a precios más altos.

En referencia a la reciente aplicación de aranceles más altos a los vehículos eléctricos (VE) llegados de China, como ejemplo de una iniciativa de la Comisión Europea que no ha precisado de la petición de las empresas del sector, se justifica por considerar la importación de productos chinos como una amenaza para sectores estratégicos europeos. Se ha de mencionar que los aranceles aplicados son selectivos, esto es, de diferente cuantía a los distintos suministradores de VE en China: desde el 7,8% a Tesla al 35,3% gravado a SAIC (MG). Por el contrario, Estados Unidos y Canadá decidieron restricciones a la entrada de VE chinos mucho más severas, como el arancel del 100% de EE.UU, similar por sus efectos a una prohibición de importación. En consecuencia, la enorme capacidad exportadora china necesariamente tendría como destino prioritario la UE tras la pérdida del mercado norteamericano. El VE chino ya alcanzó en 2023 una cuota de mercado en Europa del 26%, frente al 55% de la producción local y el 19% de la correspondiente al resto del mundo.

Según la UE, la industria china del VE ha logrado reducir de forma decisiva el precio del producto final gracias a las políticas de subvenciones o incentivos fiscales destinados a abaratar el suministro de baterías, como elemento fundamental que acumula entre el 30 y el 40% del precio del VE. La manufactura china del VE se beneficia por tanto de unos inputs (incluido el Litio) con precios irrisorios en comparación con los estándares internacionales, hecho que les proporciona una ventaja competitiva imbatible.

No obstante, persisten las dudas en torno a la efectividad de las medidas proteccionistas decididas por Bruselas: se puede cuestionar que la reserva parcial del mercado doméstico impulse la competitividad del VE europeo. En concreto, parece dudoso que el arancel como está diseñado pueda ahora eliminar la brecha entre el precio europeo y el chino, que asciende según diferentes estudios al 35%. Sin embargo, al igual que sucedió con el cierre del mercado europeo al automóvil japonés el siglo pasado, los obstáculos a la importación podrán estimular los proyectos de inversión directa china en la UE, si las compañías chinas se deciden por una estrategia de inversión directa sustitutiva de exportaciones.

 

Bibliografía:

Portela, Clara. (2018) “Enforcing respect for labour standards with targeted sanctions”. Friedrich-Ebert-Stiftung: Singapore, 2018.

Rotunno, Lorenzo, and Michele Ruta. (2024) “Trade Implications of China’s Subsidies”. IMF Working Papers No. 2024/180. International Monetary Fund.

Spisak, Anton (2024): “The EU’s drive on China: What EV tariffs mean for Europe”. Centre for European Reform Insight.

 

…Et contra

 

Aranceles a las importaciones de vehículos eléctricos chinos: una solución demasiado simple a un problema complejo

(por Jesús Paul Gutiérrez, Universidad CEU San Pablo)

El automóvil es un sector de máxima relevancia para la industria de la Unión Europea (UE). En 2023, generaba más de 13 millones de empleos (en torno, al 7% del total de la ocupación europea), su contribución al PIB era del 7% y sus gastos en I+D representaban alrededor del 30% del total.  No obstante, este pilar fundamental de la economía europea parece tambalearse, tal y como muestran las caídas en la producción, las ventas y los beneficios, así como los anuncios de despidos o cierres de factorías en el sector.

La situación actual del sector automovilístico europeo no puede entenderse sin considerar la doble encrucijada en la que se encuentra. Por un lado, la derivada de la descarbonización y transición al coche eléctrico; por otro lado, la que representa la aparición de un competidor de la fortaleza de la industria china del automóvil eléctrico.

La UE ha establecido unos objetivos de descarbonización a corto (2025) y medio plazo (2035) con un importante impacto para el sector del automóvil. En concreto, para 2025 las emisiones de CO2 de los vehículos vendidos por cada marca no pueden superar los 93,6 gramos/Km por vehículo, lo que supone una reducción del 21% respecto a las emisiones de 2023. Este objetivo medioambiental será muy difícil de cumplir para algunas marcas dada la escasa cuota de los coches eléctricos sobre su total de ventas, lo que les obligaría a reducir la producción de los vehículos de combustión o exponerse a importantes multas. A su vez, para 2035 se ha establecido un objetivo de cero emisiones de CO2 de los coches y vehículos ligeros nuevos, lo que supondrá la prohibición de vender nuevos coches de gasolina y combustión en la UE. En definitiva, de forma inmediata la industria del automóvil europea debe aumentar sus ventas de coches eléctricos hasta alcanzar el 100% de sus ventas en 2035.

Es evidente que la transición hacia el vehículo eléctrico se ha iniciado claramente en la UE, como demuestra el rápido aumento en su penetración en los últimos años, habiendo pasado de representar en 2019 el 1,9% del total de vehículos vendidos, al 15% en 2023. No obstante, a pesar de este rápido aumento en la penetración del vehículo eléctrico en la UE, todavía está muy lejos del objetivo del 100% establecido para 2035.

La UE consideraba que la transición hacia este tipo de vehículo, derivada de los objetivos medioambientales, no solo reportaría importantes beneficios a ciudadanos y consumidores, sino que también favorecería al propio sector automovilístico, ya que supondría una mayor innovación en tecnologías de emisión cero, una mayor competitividad y liderazgo tecnológico y más puestos de trabajo en el desarrollo y producción de nuevas tecnologías. Sin embargo, los resultados hasta la fecha no sólo están lejos de ser los esperados, como demuestra el hecho de que la producción sigue estando claramente por debajo del nivel de prepandemia, sino que de forma creciente se generan dudas sobre el futuro del sector.

En este marco, en el que en la UE el coche eléctrico debe ir creciendo en cuota de mercado, hasta alcanzar el 100% de las ventas en 2035, ha aparecido un importante competidor: la industria automotriz china. En 2023, China era el principal productor y exportador mundial de vehículos eléctricos (VE), penetrando de una manera muy intensa en el mercado europeo. Las exportaciones chinas de VE en 2023 representaron el 23% del total mundial, siendo su principal mercado la UE, alcanzando alrededor del 40% del total de exportaciones chinas de VE. El peso de las matriculaciones de VE en la UE fabricados en China ha pasado del 0,4% en 2019 al 19,5% de 2023.

La competencia del vehículo eléctrico chino

El claro dominio a nivel mundial de la industria china del VE y su rápida penetración en la UE ha encendido todas las alarmas de las autoridades comunitarias. Así, el 4 de octubre de 2023, la Comisión Europea puso en marcha una investigación para determinar si los VE importados de China se benefician de subvenciones ilegales y si estas pueden causar un perjuicio a las empresas automovilísticas de la UE. La investigación concluyó que los subsidios masivos a la industria del automóvil china suponían una competencia desleal que daña el mercado europeo.

Por ello, en julio de 2024, la Comisión Europea impuso aranceles (derechos compensatorios) provisionales sobre las importaciones de VE procedentes de China. Esta propuesta fue ratificada el 4 de octubre de 2024 por los gobiernos de los 27 Estados miembros, y entró en vigor el 31 de octubre tras su publicación en el Boletín Oficial de la UE, por lo que los aranceles serán definitivos por un periodo de cinco años, lo cual no ha impedido que continúen conversaciones con China para alcanzar un acuerdo.

El establecimiento en la UE de elevados aranceles a las importaciones de VE procedentes de China no goza de un amplio consenso entre los Estados miembros de la UE. Así, la propuesta de la Comisión se aprobó tan solo por mayoría simple. El saldo de la votación fue de 10 países a favor del establecimiento de aranceles (entre los que se encontraban Francia e Italia), 12 abstenciones (entre ellos España) y cinco en contra (entre ellos Alemania y Hungría).

Esta falta de consenso sobre la conveniencia del establecimiento de aranceles también se da entre las propias empresas automovilísticas europeas o incluso, aunque esto sea algo habitual, entre los economistas.

Con el fin de arrojar cierta luz en el debate vamos a tratar de dar respuesta a dos cuestiones relevantes:

1ª.- ¿La preponderancia de la industria china del automóvil eléctrico y su creciente penetración en la UE responde exclusivamente a una competencia desleal basada en las subvenciones concedidas por el gobierno chino?

2ª.- ¿Los efectos beneficiosos que se pueden derivar del establecimiento de aranceles a las importaciones de VE chinos superan a sus costes? y, por tanto, ¿los aranceles son la respuesta correcta a los problemas a los que se enfrentan los productores de automóviles europeos?

El éxito de la industria china del automóvil eléctrico y su creciente penetración en el mercado mundial y, especialmente, en el mercado europeo, se basa en una conjunción de factores[1]:

  1. El VE ha sido un proyecto prioritario de la política industrial y de investigación científica del gobierno chino desde hace más de tres décadas, habiendo sido objeto de numerosos planes estratégicos. La apuesta china por la industria de los vehículos eléctricos y por la movilidad eléctrica se ha plasmado en un conjunto muy amplio de medidas entre las que destacan: la electrificación del transporte público desde la década de los 2000, las restricciones a la compra, producción e importación de vehículos de combustión, el desarrollo de una densa red de puntos de recarga, o los incentivos a la compra de vehículos eléctricos, pero limitada a los fabricados en China. Esta clara y prolongada apuesta por el VE no se ha dado en la UE.
  2. El control integral de la cadena de suministros del automóvil y, en especial, en la de baterías. La industria del automóvil china utiliza componentes de fabricación nacional en una proporción muy superior a la europea y en algunos casos (por ejemplo, BYD) producidos por la propia empresa. El resultado de este control local en la cadena de suministros ha posibilitado que los productores chinos tengan una clara ventaja competitiva frente a los europeos, tanto en la producción de baterías, como en la de VE.
  3. La aplicación de políticas de apoyo gubernamental, a distintos niveles de gobierno, en las diferentes etapas de la producción. Según la Comisión Europea (2024), la industria china del VE se ha beneficiado de muy distintas formas de apoyo gubernamental: desde la concesión de terrenos para la instalación de fábricas en condiciones ventajosas, de ayudas financieras directas por parte del Gobierno, o de otras medidas de apoyo más indirectas, como algunas distorsiones a la competencia o la aplicación arbitraria de las leyes de quiebra.

Estos factores han hecho que China se beneficie de economías de escala, mejoras tecnológicas y ventajas en costes que no han tenido la industria automovilística europea. El resultado de todo ello es que en 2023 los precios de venta de los automóviles eléctricos a los consumidores finales en China fueron casi un 50% inferiores a los de Europa.

Aranceles: ¿la respuesta correcta?

La respuesta de la UE ante la encrucijada en la que se encuentra el sector del automóvil europeo ha sido el establecimiento de aranceles como mecanismo para restablecer la competitividad ante la supuesta competencia desleal de los productores chinos. Ahora bien, esta medida, que en principio puede considerarse adecuada para la defensa de una industria tan importante para Europa, no está exenta de efectos colaterales no deseados. Sin pretender realizar una lista exhaustiva de ellos podemos destacar:

1º.- Los aranceles a los coches eléctricos chinos supondrán un aumento en el precio final a pagar por los consumidores europeos, con la consiguiente caída en su demanda, lo que supondrá una adopción más lenta del vehículo eléctrico en Europa. Asimismo, el efecto de estos mayores precios será especialmente perjudicial para los consumidores con menor nivel de renta que verían dificultada la adquisición de un nuevo automóvil (elevando la edad media de los vehículos en circulación).

2º.- La industria del automóvil europea, al menos a corto plazo, podría verse beneficiada por los mayores precios, con el consiguiente aumento en la producción y del empleo en Europa. No obstante, la implantación de aranceles no supondrá no estar sujeto a la competencia extranjera. De hecho, uno de los mayores riesgos para la industria automotriz europea va a venir de la creciente presencia de empresas automovilísticas chinas que producen en territorio europeo (planes de inversión de BYD en Hungría o la alianza de Ebro y Chery en Barcelona). Esta inversión china en territorio europeo podría ayudar a preservar empleos en el sector y trasladar el “know-how” chino a Europa, pero supone un nuevo reto para las empresas de capital europeo.

3º.- El riesgo de que los aranceles a los coches eléctricos chinos sean el detonante de una guerra comercial con China, que conduzca a una mayor fragmentación del comercio entre la UE y China, con efectos perjudiciales más allá del sector del automóvil. Un ejemplo de ello es el anuncio por parte de China del inicio de una investigación sobre las importaciones a los productos porcinos, lácteos o brandy procedentes de la UE. Una potencial escalada de las restricciones comerciales con China podría traer consigo efectos muy negativos para el comercio y la actividad económica en Europa, dada la elevada exposición que tienen las empresas europeas, y especialmente las españolas a la importación de insumos críticos comprados en China[2].

4º.- El establecimiento de barreras arancelarias muy probablemente no sea el mecanismo adecuado para reforzar la competitividad de la industria europea en la producción de vehículos eléctricos. Por el contrario, los aranceles reducirán las presiones competitivas de los fabricantes de vehículos eléctricos de la UE, reduciendo los incentivos para moderar coste y precios y, en última instancia, innovar. Tal y como, señalaba la Asociación Alemana de la Industria del Automóvil (VDA), “la competitividad se crea a través de la competencia”.

5º.- Los aranceles a los vehículos eléctricos chinos podrían ralentizar el proceso de descarbonización del transporte y dificultar el logro de los objetivos climáticos de la UE.

 

Conclusiones

El problema al que se enfrenta el sector del automóvil europeo es complejo y no tiene fácil solución. No obstante, el establecimiento de aranceles a las importaciones de VE chinos no es la forma adecuada de actuar si se adopta una perspectiva a medio y largo plazo. China ha adquirido una ventaja competitiva en la producción de vehículos eléctricos que no puede justificarse aduciendo que responde exclusivamente a las subvenciones del gobierno chino.

El hecho de que los productores chinos ofrezcan vehículos eléctricos de calidad similar a los europeos a unos precios mucho más bajos sólo puede revertirse fomentando la inversión e innovación, en línea con las recomendaciones propuestas en el Informe Draghi.

En un momento como el actual, en el que existe un riesgo claro de fragmentación de la economía mundial que podría tener importantes efectos negativos en cuanto a comercio y bienestar, la búsqueda de una solución negociada con China debe seguir estando presente. Los resultados de esta estrategia no serán inmediatos, pero debería ser la línea de actuación.

 

Bibliografía

Balteanu, Irina, Alejandro Fernández Cerezo y Javier Quintana. (2024). “La exposición de las empresas españolas a la importación de insumos críticos de China: un análisis basado en encuestas”. Boletín Económico – Banco de España, 2024/T4. https://doi.org/10.53479/37835

Bencivelli, Lorenzo, Markus Jorra, Andrés Lajer Barón, Marta Suárez-Varela y Mario Vuletic. (2024). “El auge del coche eléctrico en China y su impacto en la Unión Europea”. Boletín Económico – Banco de España, 2024/T4, 03. https://doi.org/10.53479/37852

Comisión Europea. (2024). “On significant distortion in the economy of The People’s Republic of China for the purposes of trade defence investigations”. Commission Staff Working Document, SWD (2024) 91. https://policy.trade.ec.europa.eu/news/commission-updates-report-state-induced-distortions-chinas-economy-2024-04-10_en

 

[1] Para un detallado análisis del auge de la industria del automóvil eléctrico chino y de su impacto en la Unión Europea, véase Bencivelli, L. et al (2024).

[2] Un 20% de las empresas manufactureras españolas (34% de las alemanas) importan insumos críticos de China. Véase Balteanu, I. et al. (2024).



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