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Evaluación de políticas económicas
La ética y los sistemas de integridad pública como instrumentos de la lucha contra el fraude y la corrupción y el papel de las entidades fiscalizadoras superiores
(por Miguel Ángel Vaz-Serra Menéndez, subdirector técnico en el Departamento Segundo de las actuaciones de carácter económico y carácter general del Tribunal de Cuentas)
1. La ética pública como instrumento de lucha contra el fraude y la corrupción
La idea de reforzar la ética en la orientación y gestión de lo público ha cobrado fuerza tras constatarse que la mera aplicación de la normativa contra el fraude y la corrupción resulta insuficiente. Ello se debe, entre otros, a diversos factores relacionados con la norma y su aplicación: la rapidez con la que evolucionan los comportamientos corruptos y fraudulentos, frente a la capacidad de reacción de la normativa, siempre más lenta por la necesidad de seguir procedimientos garantistas; la falta de concreción derivada del principio de generalidad de la ley; la lentitud de la justicia para dictar resoluciones firmes; y el incremento del tráfico comercial y económico entre Estados con legislaciones muy distintas.
La internacionalización de la economía, especialmente desde los años 90, incrementó la dificultad trazabilidad de los hechos de fraude y corrupción, sus evidencias y sus efectos, todo ello pese a los avances logrados mediante la firma e implantación de tratados y convenios internacionales[1]. Lo que, en el marco de la sociedad de la información -donde se difunden rápidamente las noticias, fundadas o no, sobre abusos de poder, fraudes o conductas no éticas-, ha supuesto que aumente la sensación de impotencia y la indignación ciudadana, generando además desconfianza en las instituciones públicas. Así surgieron en el ámbito internacional numerosas voces demandando el fortalecimiento del control ante este tipo de situaciones[2].
En este contexto, se demandan nuevas medidas u orientaciones que ayuden a superar las limitaciones que se había venido dando en la lucha contra el fraude y la corrupción. Así, la ética se muestra como un nuevo instrumento para combatir comportamientos que desvían la acción pública del bien común. En esta materia pueden identificarse dos perspectivas complementarias:
- Perspectiva tradicional, basada en el cumplimiento de estándares (normas legales o internas) y, en su caso, en la sanción de incumplimientos.
- Perspectiva ética, orientada al comportamiento humano desde diferentes enfoques, principalmente, antropológicos, psicológicos o sociológicos.
A continuación, se resumen sus diferencias:
Sin perjuicio de su complementariedad, ambas perspectivas no son ajenas la una de la otra. Así, por ejemplo, por un lado, la perspectiva ética se ve reforzada por la “norma” (elemento característico del enfoque tradicional) en tanto que plasma un compromiso general con amplia aceptación, de manera que su inobservancia lleva aparejada una sanción; mientras que, por otro, la intensidad de las sanciones se debe moderar para determinados comportamientos atendiendo a la merma que pueden causar en la cultura ética de una organización o del ámbito público en general. De manera que una sanción demasiado estricta, en determinadas circunstancias, podría estar fomentando una cultura de ocultamiento o, en general, conductas orientadas a evitar el castigo, perjudicando la interiorización de los principios y valores de las organizaciones públicas.
2. Diferencia entre ética e integridad pública
Si bien existen distintas acepciones de estos términos, parece conveniente a efectos de este artículo adoptar definiciones operativas que faciliten la comprensión de los sistemas de ética o de integridad pública.
La ética pública se puede definir como el conjunto de principios, valores y criterios de comportamiento aplicados al ámbito público: gobierno, administraciones, organismos y empresas públicas e, incluso, actores privados cuando intervienen en lo público (contratistas, perceptores privados de subvenciones…). Por su parte, la Directriz de EUROSAI[3] sobre auditoría de la ética en las organizaciones del sector público (EUROSAI, 2017)[4], en adelante Directriz de EUROSAI, centrándose más en el ámbito público, aclara que la ética del sector público es aquella que guía tanto el comportamiento individual de los servidores públicos, como el comportamiento institucional, dentro de un marco de honestidad, integridad, transparencia y orientación al bien común.
El concepto de integridad pública se refiere a la aplicación práctica de los valores y principios éticos. Por ello, más que de sistemas de ética pública se habla de sistemas de integridad pública. En concreto la Recomendación del Consejo de la OCDE [5] sobre integridad pública (OCDE, 2017)[6], en adelante la Recomendación de la OCDE, define la integridad pública como el posicionamiento consistente y la adhesión a valores éticos comunes, así como al conjunto de principios y normas destinadas a proteger, mantener y priorizar el interés público sobre los intereses privados.
3. Políticas y sistemas de integridad
La OCDE ha sido uno de los organismos internacionales que ha abordado prolijamente el estudio de la ética y la integridad, tanto en el ámbito del sector público como privado. Así, ha generado un gran valor añadido con sus numerosas publicaciones en la materia, que abarcan desde recomendaciones emitidas por su Consejo, directrices, guías, manuales, modelos de evaluación, hasta estudios e informes de evaluación. En ellos se trata la integridad pública desde diferentes perspectivas: país o Estado, áreas o sectores de actividad, individual o de una entidad u organización, entre otras. De este modo la OCDE se ha convertido en uno de los referentes principales a la hora de diseñar e implementar políticas y sistemas de integridad pública.
La Recomendación de la OCDE propone políticas de integridad adaptadas al contexto en el que se implementan, con enfoques conductuales y de gestión de riesgos, y orientadas a promover una cultura de integridad no solo en cada organización pública o en el conjunto del sector público, sino en toda la sociedad. Estas orientaciones se presentan como factores determinantes en el diseño, funcionamiento y control de los sistemas de integridad pública. En concreto, la OCDE analiza la integridad pública desde un enfoque conductual, destacando su estudio La integridad pública desde una perspectiva conductual [7]. Así, se tiene en cuenta las características del comportamiento del individuo que opera en una organización pública, lo que requiere tratar aspectos subjetivos, que son más difíciles de concretar, añadiendo complejidad al diseño de los sistemas de integridad.
Tratar con elementos subjetivos requiere frecuentemente obtener información basada en percepciones de los individuos, lo que dificulta conocer con precisión en qué situación se encuentra la ética organizacional en un momento determinado, afectando en la misma medida a su seguimiento. Lo que, junto con la existencia de variadas causas que pueden incidir en la evolución de los aspectos éticos y, en general, en la cultura ética, hace muy difícil concretar cómo el sistema de integridad a contribuido a la mejora de la cultura ética organizacional o de la lucha contra el fraude y la corrupción. Por otro lado, los instrumentos de promoción de la cultura de ética o de integridad pública pueden ser muy variados (más adelante se incluyen algunos ejemplos) y, en todo caso, se han de escoger teniendo en cuenta el contexto en el que se van a desarrollar -sector de la actividad pública desarrollada, características de la organización pública, sus áreas o departamentos y, sobre todo, los destinatarios-. Sin embargo, valorar la efectividad de esos instrumentos en el fomento de la cultura ética resulta más complicado, tanto por su componente subjetivo como por la tendencia natural del individuo a ocultar o quitar importancia a sus comportamientos contrarios a la ética.
En este sentido, para intentar sortear el componente subjetivo en el diseño e implementación de sistemas de integridad puede ser tentador centrarse en los aspectos objetivos, más fáciles de implementar y de hacer seguimiento, por ejemplo, que exista un código ético, un canal de alertas, un mínimo de difusión, etc. Sin embargo, de hacerlo así se correría el riesgo de que estos sistemas funcionasen de manera meramente formal y, por ello, fueran ineficaces.
Por lo que, para no obviar el elemento subjetivo, se viene requiriendo que en los sistemas de integridad se persiga también la interiorización de los valores y principios de las organizaciones que los implantan, siendo conveniente definir un camino para alcanzar ese objetivo de interiorización. Los diferentes hitos y la orientación de las acciones para alcanzarlos se resumen en el siguiente gráfico que luego se explica en los párrafos siguientes.
En un primer momento se busca de las personas a las que afecta el sistema de integridad (en adelante destinatarios) una aceptación real, tanto de los principios y valores como del propio sistema, para ello son claves las acciones de sensibilización orientadas a convencer sobre su conveniencia o necesidad, lo que requiere previamente adquirir un grado de conocimiento suficiente sobre esas materias.
A partir de ahí se va requiriendo una actitud más proactiva, buscando incrementar progresivamente la implicación de esos destinatarios. Para ello las acciones se centran en concienciar sobre qué implica el sistema de integridad y sus principios y valores, especialmente para el rol que cada destinatario tenga asignado en la organización. Esto supone que el destinatario deba tener claro el sistema y su funcionamiento para poder profundizar en sus principios y valores, así como reflexionar sobre la aplicación práctica en su ámbito de actuación profesional. El objetivo de la implicación es que los destinatarios compartan plenamente con la organización los principios y valores del sistema de integridad y, también, los criterios para su aplicación (comportamientos requeridos, conductas prohibidas…).
Por último, la interiorización viene a ser la asimilación de los valores y principios y del funcionamiento del sistema, de manera que los destinatarios los apliquen de manera natural e inmediata en sus comportamientos y tareas dentro del marco de la organización.
4. El elemento holístico en los sistemas de integridad
Los efectos directos de estos sistemas de integridad, especialmente, en cuanto a prevenir casos de fraude y corrupción son difíciles de cuantificar con detalle, ya que, por un lado, no se puede conocer qué posibles comportamientos corruptos o fraudulentos se han evitado o reconducido, pues requeriría la declaración fiable de los supuestos infractores, lo cual no parece fácil de obtener. Tampoco es probable conocer todos los comportamientos corruptos (hayan logrado su propósito o no) que puedan ocurrir en un ámbito, pues por su propia naturaleza se intentan ocultar. Sin embargo, a partir de los estudios de conductas en diferentes ramas del conocimiento, principalmente las ciencias sociales y la psicología, se conoce que la implementación efectiva de determinados elementos y mecanismos relacionados con la ética (códigos de ética y de conducta, canales de alerta y consulta, formación en la materia, etc.) influyen positivamente en la ética organizacional, mitigando también los riesgos de fraude y de corrupción.
Si bien, el potencial de los sistemas de integridad está ligado a su enfoque holístico, de manera que el sistema de integridad funcione teniendo en cuenta la interconexión entre sus distintos elementos (códigos de ética y de conducta, órganos internos de impulso y vigilancia, asesoramiento en comportamiento ético, sistemas de alerta o de denuncia, difusión, formación, política de sanciones, etc.).
La necesidad de esta perspectiva holística también es consecuencia de la interconexión percibida entre diferentes comportamientos. Así, con frecuencia, hay comportamientos que se perciben y/o valoran de manera distinta por los miembros de un grupo, especialmente aquellos que tienen un mayor componente subjetivo. En principio, esto no tendría que suponer un problema, pero las probabilidades de serlo incrementan al tratar de valorar aspectos sensibles como la ética, el fraude o la corrupción.
En este ámbito, cuando un individuo piense que existen diferencias relevantes en el trato dado a comportamientos semejantes, ya sea por la valoración dada a un comportamiento o por el funcionamiento del propio sistema, su confianza sobre el sistema de integridad pública en general disminuirá. Esto puede darse con más frecuencia de lo que puede parecer, ya que el entendimiento, creencias y valores propios de cada individuo determinan su capacidad de relacionar, pudiendo considerar equivalentes comportamientos y fallas del sistema muy diferentes, por ejemplo, el empleado que justifica no reprender la utilización del material de oficina para usos propios, al considerar que a un compañero se le permite ausentarse del trabajo sin justificación alguna. A través de este tipo de equivalencias los individuos tienden a generalizar las conductas éticas, haciendo probable que no solo deje de creer en las valoraciones otorgadas a comportamientos concretos o en el elemento del sistema que considere fallido, sino que desconfíe del conjunto del sistema, desarrollando una actitud defensiva ante él, en vez de mantener una actitud proactiva.
De todo ello se desprende la importancia de que los mecanismos de control de los sistemas integridad incorporen esta perspectiva holística [8], y no enfoquen el control como un agregado de controles sobre los diferentes elementos del sistema.
5. El papel de las entidades fiscalizadoras superiores
La importancia que tiene que los recursos públicos se gestionen de acuerdo con los principios y valores de la ética pública y, en concreto, la relevancia de los sistemas de integridad pública como instrumento necesario para ello, así como para la lucha contra la corrupción y el fraude en el sector público, justifica su evaluación tanto por el control interno de las organizaciones públicas, como por las instituciones de control externo.
El Marco de Pronunciamientos Profesionales de INTOSAI[9] establece los principios básicos que respaldan los principios fundadores de una Entidad Fiscalizadora Superior (EFS), refiriéndose tanto al papel que debe cumplir una EFS en la sociedad, como a los requisitos previos para su funcionamiento. En concreto la INTOSAI P-12 El Valor y Beneficio de las Entidades Fiscalizadoras Superiores[10] recoge los principios para que las EFS marquen la diferencia en la vida de los ciudadanos, orientándose varios de ellos a fortalecer la integridad del gobierno y las entidades públicas.
Sobre esta base la Directriz de EUROSAI observa que las EFS tienen un importante papel en la salvaguarda de la confianza de los ciudadanos en el gobierno y en el sector público, recogiendo como objetivo principal en las auditorías de ética el fomento de ética pública en las organizaciones públicas.
La INTOSAI-GUID 5270, Directriz para la Auditoría de Prevención de la Corrupción[11], otorga a las EFS un papel relevante en el combate a la corrupción mediante el ejercicio de sus competencias habituales, fortaleciendo a las instituciones públicas como elementos del sistema de integridad nacional.
En este marco, la Directriz de EUROSAI, orienta fundamentalmente las auditorías de ética a fortalecer la integridad en las organizaciones del sector público, fomentando así un ambiente ético sólido, que, además, sirva para mejorar el rendimiento y la eficacia de los organismos públicos.
Por último, la Recomendación de la OCDE refuerza el papel de las EFS en la supervisión y control externos en el sistema de integridad del conjunto del sector público, entre roles de la EFS prevé que faciliten el aprendizaje organizacional en integridad pública a las entidades del sector público.
6.Algunas especialidades del control externo en los sistemas de integridad
Uno de los principales riesgos con los que nos encontramos al fiscalizar o auditar un sistema de integridad es que su funcionamiento sea meramente formal o de mero trámite, desviándose así de conseguir un verdadero cumplimiento de los principios y valores de la ética pública y, más aún, de fomentar una cultura de integridad pública.
Para verificar más allá si se ha producido un cumplimiento formal o meramente documental, es probable que las auditorías o las fiscalizaciones deban incorporar nuevos enfoques, fuentes de información, técnicas de obtención y de análisis de la información y tipos de evidencia. Así, por ejemplo, será más frecuente que para obtener una evidencia concluyente se precise obtener diferentes tipos o fuentes de evidencia (triangulación). Sin ánimo de exhaustividad, se exponen algunos retos que para el control externo suponen estas novedades y la manera de abordarlos:
- ¿Cómo valorar el impulso dado desde la cúpula de la organización, el liderazgo mostrado por sus mandos altos y medios en la implementación al sistema de integridad de la organización y, en general, la implicación de sus diferentes destinatarios?
El control aquí se centraría fundamentalmente en determinar la adecuación y suficiencia de estos tipos de implicación. Para ello, por ejemplo, se pueden utilizar encuestas, entrevistas individuales, grupos focales u otras técnicas en las que intervienen los destinatarios, pudiéndose completar los resultados obtenidos con estas técnicas apoyándose en otras evidencias documentales como el contenido de los cursos impartidos, actas y resoluciones de órganos de gestión y administración de la organización, resoluciones e informes de los órganos internos de seguimiento y control, planes e informes de gobernanza o el análisis del contenido de las consultas que sobre el sistema de integridad o sobre sus principios y valores realicen sus destinatarios.
- Aunque los principios y valores éticos de la organización sean compartidos por los destinatarios, los criterios y comportamientos sobre los que se aplican están sujetos a la percepción de cada individuo, la cual se ve condicionada por el entendimiento y la confluencia con los valores propios de ese individuo, por lo que en la práctica ante los mismos hechos y aplicando los mismos valores y principios éticos es muy factible que haya apreciaciones diferentes. Entonces, ¿Qué y cómo analizar?
En este caso, uno de los aspectos relevantes para el control es comprobar si el sistema de integridad persigue y, en la medida de lo posible, consigue una suficiente homogeneidad en esas apreciaciones. Para ello, además de muchos de los instrumentos de control indicados en el punto anterior, también se debería analizar la adecuación y la viabilidad de las medidas aplicadas para alcanzar ese fin. Por ejemplo, centrándonos en la formación, el análisis puede ser, entre otros, sobre: el tipo de formación impartida, cuanto más interactiva sea y se facilite a los asistentes plantear sus dudas e intercambiar conocimientos y opiniones, más profundo será el conocimiento adquirido, facilitando su interiorización; la retroalimentación del sistema de integridad con aportaciones surgidas de los debates, incidencias y cuestiones tratadas en las sesiones formativas o jornadas de sensibilización o concienciación, medida inclusiva que fomenta que los participantes (destinatarios) se involucren con el sistema de integridad; el número y tipo de destinatarios del sistema a los que ha llegado la formación impartida; y su adecuación de ámbito más concreto para el que destinatario desempeña su rol dentro de la organización, que facilita su comprensión y transmite una visión de utilidad para el destinatario, facilitando su compromiso con el sistema. Conviene señalar que las encuestas de clima ético también se pueden utilizar para que los destinatarios reflexionen sobre los principios y valores organizacionales y su aplicación efectiva.
- ¿Cómo analizar la confianza que los posibles alertadores pueden tener sobre los sistemas de información de alertas (canales éticos, de denuncia…)?
Para ello, junto con algunos de los instrumentos arriba citados que aportan información de los destinatarios, es relevante analizar la lógica de estos sistemas en relación con (1) ·las garantías de protección para los alertadores; (2) garantías de confidencialidad y, en su caso, de anonimato, tanto de los alertadores como de los afectados por la alerta; (3) la viabilidad para aplicar la correspondiente sanción cuando los hechos lo requieran; (4) la agilidad en la tramitación de las alertas; (5) la trazabilidad de la tramitación y su conocimiento por parte del alertador; (6) garantías de independencia en la tramitación y en la adopción de las resoluciones pertinentes; (7) competencia y credibilidad de los órganos encargados de la tramitación y resolución, así como de los miembros que los componen; (8) accesibilidad para el posible alertador, para que antes de interponer la alerta, pueda conocer el procedimiento interno para tramitar la alerta -desde la introducción de la alerta hasta la resolución sobre los hechos alertados por el órgano competente previsto en el procedimiento-, las garantías de confidencialidad en la tramitación e investigación de los hechos y los medios a través de los que el alertador puede conocer el estado de tramitación en el que se encuentra su alerta.
7.Conclusión
Los sistemas de integridad pública se muestran como un instrumento importante tanto para la lucha contra la corrupción y el fraude en el sector público, como para velar que la gestión de los fondos públicos se oriente al bien común. Estos sistemas se despliegan a partir de los valores y principios éticos públicos y de sus criterios de aplicación adaptados y desarrollados para cada organización pública según sus propias circunstancias. Así, la integridad pública viene a ser la aplicación de esos principios y valores éticos a las conductas que se producen en el ámbito de una organización pública y los sistemas de integridad pública los encargados de velar porque esto sea así, debiendo tener en cuenta elementos conductuales que muy a menudo incorporan un importante componente subjetivo, así como enfoques y procedimientos novedosos, como, por ejemplo, la promoción de la cultura ética en el ámbito de esa organización.
En este contexto, las EFS tienen un papel clave en el impulso de la integridad pública. Su contribución va más allá de la verificación del cumplimiento de las normas o de los procedimientos internos establecidos en esta materia, siendo necesario que en sus fiscalizaciones incorporen enfoques, técnicas y herramientas específicas que permitan obtener resultados fiables tratando adecuadamente en sus análisis el componente subjetivo que surgen de aspectos éticos y utilizando su propia actividad fiscalizadora para la promoción de la cultura ética en el sector público.
1] Entre otros: (I) La Convención Interamericana contra la Corrupción (CICC) fue adoptada por los países miembros de la Organización de los Estados Americanos el 29 de marzo de 1996 fue la primera convención internacional que abordó la cuestión de la corrupción. (II) Convenio de la OCDE de lucha contra la corrupción de agentes públicos extranjeros en las transacciones comerciales internacionales, que entró en vigor en 1999; y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción de 2003, hoy ratificada por casi todos los países del mundo.
[2] Ver artículo Fiscalización de los Planes Antifraude: ¿Analizar concienciación o cumplimiento? (nº 6 2024 Revista Vasca de Gestión de Personas y Organizaciones Públicas).
[3] Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores de Europa.
[4] https://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/eurosai/.content/documents/working-groups/audit-ethics/RelDoc/TFAE-Guidelines-to-audit-ethics_-ES.PDF
[5] Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos.
[6] Organización de Entidades Fiscalizadoras Superiores de Europa.
[7] OCDE (2018)https://www.eurosai.org/handle404 exporturi=/export/sites/eurosai/.content/documents/working-groups/audit-ethics/RelDoc/TFAE-Guidelines-to-audit-ethics_-ES.PDF y OECD (2020), Manual de la OCDE sobre Integridad Pública, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/8a2fac21-es.
[8] En esta línea se manifiesta la Directriz de auditoría de la ética en las organizaciones del sector público (EUROSAI, 2017).
[9] INTOSAI son las siglas en inglés de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
Enlace a la página web del Marco de Pronunciamientos Profesionales de INTOSAI: https://www.intosai.org/es/sp-focus-areas/audit-standards.html
