Noticias 52 – 7
Políticas Económicas Estructurales
Del gasto militar a la política industrial: el Informe Draghi y la autonomía de la defensa europea
(por José T. Arnau Domínguez, Departamento de Economía Aplicada -Política Económica- Universitat de València)
1. Introducción
La guerra de Ucrania ha obligado a Europa a mirar de otra forma la relación entre su seguridad y su industria. Durante años, casi todo el debate se redujo a cuánto convenía gastar en defensa. Lo que ha cambiado desde 2022 es el foco de esa pregunta, que ahora apunta a qué capacidad productiva deja realmente el gasto. La invasión ha demostrado que un ejército no aguanta una guerra larga solo con decisiones diplomáticas; necesita plantas capaces de producir munición, drones o defensa aérea, y de seguir haciéndolo mes tras mes. El Informe Draghi sobre competitividad sirve para ordenar ese terreno, y su retrato de la defensa europea no es halagüeño. Europa no solo gasta menos que Estados Unidos; también gasta peor. Cada país compra por su lado, la inversión en I+D militar es escasa y muchos pedidos terminan en manos de proveedores ajenos a la Unión.
La aceleración del viraje en los últimos años tiene tres causas, y cada una golpea en un punto distinto. La más visible es Ucrania, que ha dejado a la vista lo poco que la base industrial europea logra producir cuando hace falta de verdad. Estados Unidos ha añadido una inquietud más de fondo, la de comprobar que la dependencia respecto a Washington no es solo militar, sino que alcanza también lo industrial, lo tecnológico y lo institucional. Israel, por su parte, ha mostrado que apoyarse en un proveedor externo puede salir caro el día en que esa relación se convierte en un problema jurídico o político. Frente a este panorama, la Unión Europea y varios Estados miembros han empezado a usar instrumentos financieros e industriales para llevar parte del nuevo gasto hacia la producción propia, las compras conjuntas y la incorporación de Ucrania como productor. El movimiento está lejos de haberse completado, pero la dirección es clara. Europa quiere dejar de comprar capacidades militares para empezar a fabricarlas.
Este trabajo se pregunta si Europa está usando la ayuda militar a Ucrania como palanca para reconstruir una base industrial de defensa propia. La hipótesis es afirmativa, aunque con matices. Una parte del gasto militar europeo se está transformando en demanda para una base industrial europea, noruega y ucraniana, mientras conviven con ella las compras urgentes a Estados Unidos, Israel, Corea del Sur y otros proveedores de fuera. El análisis es cualitativo y combina varias fuentes. Junto al Informe Draghi, se apoya en documentos del Consejo de la Unión Europea, el Consejo Europeo y la Comisión Europea, en fuentes oficiales de varios gobiernos nacionales, en análisis especializados como el del IISS (International Institute for Strategic Studies) y en comunicados de la propia industria. Con ese material comprueba cómo se han traducido las decisiones en el plano político, presupuestario e industrial. Las páginas siguientes empiezan por explicar por qué la defensa se ha vuelto un asunto económico, siguen con el diagnóstico de Draghi y las tres sacudidas que lo aceleran, y terminan con los instrumentos que Europa está usando para convertir gasto en capacidad productiva.
2. La defensa como política industrial
Durante décadas, Europa pudo tratar la defensa como un asunto relativamente desligado de la política industrial. La estabilidad posterior a la Guerra Fría, el paraguas estadounidense dentro del marco atlántico y las restricciones fiscales nacionales rebajaron su peso entre las prioridades económicas. Esa separación se volvió insostenible en 2022.
La invasión rusa de Ucrania demostró que la seguridad europea depende de algo más que de la diplomacia o de los compromisos militares. También depende de poder producir munición, artillería, defensa aérea, drones y vehículos, y de repararlos y reponerlos durante periodos prolongados.
Por eso el problema ya no se reduce a si Europa debe gastar más, sino a cómo organiza ese gasto y qué efectos produce. Un aumento presupuestario bien dirigido refuerza la autonomía estratégica: genera inversión, empleo cualificado, innovación y cadenas de suministro más resistentes. Mal dirigido, reproduce las dependencias anteriores, porque se canaliza de forma dispersa hacia proveedores externos. La defensa no tiene, por tanto, un efecto económico automático; lo que cuenta es la forma que adopta la demanda pública. La tensión entre fabricar dentro de Europa y comprar al aliado atlántico tampoco es nueva. Ya aparecía en el debate sobre la Comunidad Europea de Defensa de 1954 y ha reaparecido de forma cíclica desde entonces. La novedad actual es que la guerra de Ucrania ha generado, por primera vez en décadas, una demanda lo bastante sostenida como para hacer plausibles inversiones industriales con horizontes de retorno largos.
El Informe Draghi sobre competitividad europea ayuda a ordenar este debate, porque sitúa la defensa dentro de una agenda más amplia de productividad, innovación, escala industrial y autonomía estratégica. Vista así, la defensa es un sector de alta intensidad tecnológica, muy dependiente de los contratos públicos y con efectos de arrastre sobre la economía civil. Tres elementos han acelerado una reorientación de la política económica europea: la guerra de Ucrania, la incertidumbre sobre la garantía estadounidense y la politización de algunas dependencias tecnológicas externas. El gasto de defensa, que se entendía sobre todo como consumo militar nacional, empieza a funcionar también como instrumento de política industrial, de modo que lo que importa ya no es tanto qué compra Europa, sino qué capacidad productiva levanta con esas compras.
Vale la pena detenerse en por qué la defensa actúa como sector estratégico en términos económicos. La inversión militar reúne producción industrial avanzada, demanda pública de largo plazo y capacidades de uso dual civil y militar, con efectos que se extienden mucho más allá de lo estrictamente defensivo. La historia económica reciente lo ilustra: tecnologías como Internet, el GPS, las imágenes satelitales, los infrarrojos, la fibra de carbono o el lidar nacieron de inversión militar antes de convertirse en industrias civiles, y el despegue de Silicon Valley en los años cincuenta y sesenta se sostuvo sobre contratos de defensa estadounidenses. Esa dimensión dual explica que un gasto militar bien organizado pueda ser una palanca de competitividad y no únicamente un coste.
3. El diagnóstico de Draghi: tres debilidades europeas
El Informe Draghi identifica un problema de fondo. Europa gasta menos que otros grandes actores y, además, organiza peor lo que gasta. La defensa europea conserva empresas importantes y capacidades competitivas en carros de combate, submarinos convencionales, tecnología naval, helicópteros o aviones de transporte, pero esa base industrial se ha debilitado por una demanda insuficiente, fragmentada y, en muchos casos, orientada hacia proveedores externos. Draghi calcula que en 2022 la industria europea de defensa facturó cerca de 135.000 millones de euros, exportó más de 52.000 millones y dio empleo a alrededor de medio millón de personas. El problema no es que no exista una industria europea, sino que le faltan escala, coordinación y profundidad tecnológica (Draghi, 2024b). Su diagnóstico se ordena en tres fallos de organización económica.
La brecha con Estados Unidos se aprecia sobre todo en investigación y desarrollo. En 2023, el gasto de defensa estadounidense se estimó en 916.000 millones de dólares, frente a los 313.000 millones de los Estados miembros de la UE y los 296.000 millones de China. La diferencia es todavía mayor en I+D: Estados Unidos destinó alrededor de 130.000 millones de euros a investigación, desarrollo, prueba y evaluación en defensa, cerca del 16 % de su gasto total, mientras que Europa dedicó 10.700 millones en 2022, el 4,5 % del suyo (Draghi, 2024a, 2024b). En un sector tan intensivo en tecnología, esa distancia se traduce en menos capacidad para competir en drones, sensores, defensa aérea, espacio, software militar e inteligencia artificial aplicada.
La fragmentación añade un coste directo. En 2022, la contratación colaborativa europea de equipos de defensa apenas alcanzó el 18 % del gasto en adquisición de equipos, muy lejos del objetivo del 35 % fijado en los marcos de la Agencia Europea de Defensa. La guerra de Ucrania dejó la dispersión a la vista: los Estados miembros entregaron a Kiev cerca de diez tipos distintos de obuses de 155 mm; Europa fabrica cinco modelos de obús y Estados Unidos uno; y los países europeos operan doce tipos de carro de combate frente al único modelo principal estadounidense (Draghi, 2024a, 2024b). Esa variedad responde a la soberanía nacional y a la historia industrial de cada país, pero reduce la escala y complica el mantenimiento, la logística y la interoperabilidad. La externalización del gasto es el punto más delicado. Entre junio de 2022 y junio de 2023, los Estados miembros gastaron alrededor de 75.000 millones de euros en adquisiciones de defensa.
El 78 % de esa cantidad fue a parar a proveedores de fuera de la UE y, dentro de ese gasto externo, el 63 % correspondió a empresas estadounidenses (Draghi, 2024b). La cifra ha sido discutida después. El IISS (2024) apunta que el porcentaje real podría ser algo menor si se separan los pedidos anunciados de las entregas efectivas, aunque el orden de magnitud no cambia. Comprar fuera en plena emergencia puede ser inevitable, porque los gobiernos necesitan disponibilidad inmediata, interoperabilidad y sistemas ya probados. El problema aparece cuando esa salida de urgencia se convierte en costumbre. A partir de ahí, el aumento del gasto europeo acaba financiando empleo, innovación y escala productiva en otras economías. El aviso de fondo de Draghi es que gastar más no sirve de mucho si la demanda pública no se organiza con criterio.
4. Ucrania, Estados Unidos e Israel: tres shocks sobre la autonomía europea
El diagnóstico de Draghi explica las debilidades estructurales, pero no la rapidez del cambio reciente. Esa aceleración responde a tres shocks que actúan en planos distintos. Uno es la guerra de Ucrania, que ha puesto a prueba el límite material de la industria europea. Otro es el giro de Estados Unidos, que obliga a revisar una dependencia estratégica que es también productiva. El tercero llega de la mano de Israel, cuyo caso muestra que ciertas tecnologías externas pueden acabar convirtiéndose en un riesgo jurídico y político.
Ucrania es el punto de inflexión. La guerra ha demostrado que la seguridad europea exige algo más que disponer de sistemas avanzados: exige poder fabricarlos, repararlos y reponerlos al ritmo de un conflicto de desgaste. El White Paper for European Defence: Readiness 2030 describe ese retorno de la guerra mecanizada de alta intensidad y calcula que, desde febrero de 2022, la UE y sus Estados miembros han aportado alrededor de 50.000 millones de euros en apoyo militar a Ucrania (European Commission & High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy, 2025). La cifra mide el esfuerzo, pero deja abierta una pregunta económica: cómo transformar esa movilización de recursos en capacidad productiva duradera. En una guerra de desgaste, los arsenales acumulados se agotan deprisa y lo que marca la diferencia es la capacidad de seguir produciendo, reparando y reponiendo.
Ucrania también cambia el papel de quien recibe la ayuda. Más que una simple destinataria de material militar, se ha convertido en un espacio de aprendizaje productivo. Su industria ha desarrollado capacidades notables en drones, en la adaptación rápida de tecnologías y en una producción ajustada a las necesidades operativas del momento. Para Europa, esa experiencia vale precisamente porque combina urgencia, innovación y conocimiento práctico. Integrar a Ucrania en el ecosistema europeo de defensa es, además de una decisión estratégica, una vía para aprovechar capacidades industriales y ciclos de innovación más cortos.
Estados Unidos representa un shock más estructural. La seguridad europea ha dependido durante décadas de la alianza transatlántica y de la garantía estadounidense dentro de la OTAN. Esa relación sigue siendo esencial, pero el contexto ha cambiado: la competencia con China, el peso creciente del Indo-Pacífico y los debates sobre el reparto de cargas empujan a Europa a asumir más responsabilidad. El Consejo Europeo lo expresó en marzo de 2025, cuando sostuvo que Europa debe ser más soberana, más responsable de su propia defensa y estar mejor preparada para actuar de forma autónoma ante los desafíos presentes y futuros (European Council, 2025). No se trata de romper con la OTAN, sino de reducir vulnerabilidades.
Esa dependencia, además, no es solo militar. Tiene un componente industrial, tecnológico e institucional. Cuando un Estado europeo compra sistemas estadounidenses obtiene capacidades de defensa, pero al mismo tiempo financia empleo, innovación y economías de escala fuera de Europa. El vínculo se refuerza a través de los procedimientos de compra, los estándares técnicos, las exigencias de interoperabilidad y unas relaciones contractuales que invitan a volver una y otra vez al mismo proveedor. La cuestión no está en cooperar con Estados Unidos, sino en la falta de alternativas propias en ámbitos críticos. Una Europa industrialmente más capaz no sería menos atlántica, pero sí menos expuesta a prioridades ajenas.
Israel aporta una tercera dimensión: la dependencia entendida como riesgo político y jurídico. Sigue siendo un actor de peso en defensa aérea, drones, sensores, electrónica militar y sistemas de vigilancia, y sus exportaciones de defensa alcanzaron los 14.795 millones de dólares en 2024, de los que Europa absorbió el 54 % (Israel Ministry of Defense, 2025). La guerra de Gaza, sin embargo, ha elevado el escrutinio sobre las relaciones militares con el país.
El caso neerlandés lo ilustra bien. En febrero de 2024, el Gobierno de los Países Bajos informó de que el Tribunal de Apelación de La Haya había ordenado detener la distribución de piezas de F-35 a Israel, una decisión que el Ejecutivo dijo que acataría mientras la recurría en casación (Government of the Netherlands, 2024). El episodio muestra que las cadenas de suministro de defensa pueden quedar expuestas a litigios, controles de exportación, presión parlamentaria y costes reputacionales.
A esa decisión se han sumado otros movimientos en la misma línea: los Países Bajos han endurecido los controles de exportación y las revisiones sobre bienes militares y de doble uso, y Alemania ha suspendido exportaciones que pudieran emplearse en Gaza. Todo ello refuerza una idea sencilla. Depender tecnológicamente de un proveedor sometido a fuerte presión política y judicial puede acabar generando costes regulatorios reales para quien compra.
5. De la ayuda militar a la capacidad productiva
La respuesta europea empieza a tomar forma cuando el gasto se enlaza con instrumentos financieros e industriales. El objetivo ya no se limita a enviar material o a tapar carencias inmediatas. Se trata de orientar parte de la demanda hacia la producción europea, las compras comunes y la integración de Ucrania como productor. La distinción es importante, porque una compra urgente resuelve una necesidad militar, mientras que una fábrica, una línea de producción, un contrato estable o un programa de I+D crean capacidad para el futuro. Lo que se aprecia es un encaje gradual entre mecanismos financieros, reglas industriales e integración productiva de Ucrania.
El Ukraine Assistance Fund, creado en marzo de 2024 dentro del European Peace Facility, es un primer ejemplo de esta lógica. El Consejo de la Unión Europea elevó el techo financiero del instrumento en 5.000 millones de euros y reservó esa cantidad para Ucrania. Su finalidad inmediata era sostener el apoyo militar con equipamiento letal, no letal y formación, pero el diseño incorpora una dimensión industrial. El Consejo plantea que el fondo debe maximizar el valor añadido europeo y apoyarse en una mayor contratación conjunta a las industrias de defensa europea y noruega (Council of the European Union, 2024). No es que toda la ayuda se transforme en producción europea, pero sí marca una orientación nueva, la de usar el apoyo a Ucrania para ordenar mejor una parte de la demanda pública. SAFE traslada esa lógica al terreno financiero. Adoptado por el Consejo en mayo de 2025, el instrumento Security Action for Europe moviliza hasta 150.000 millones de euros en préstamos a los Estados miembros para financiar inversiones en capacidades de defensa, con el foco puesto en la contratación común y en el refuerzo de la base tecnológica e industrial europea. Su novedad está en que incorpora criterios industriales en el propio diseño. En las categorías que cubre, los contratos deben garantizar que el coste de los componentes procedentes de fuera de la UE, los Estados EEE-AELC y Ucrania no supere el 35 % del coste estimado de los componentes del producto final (Council of the European Union, 2025). La financiación europea deja de ser, así, neutral respecto al origen industrial del gasto.
EDIP y el modelo danés incorporan un elemento más novedoso: la integración de Ucrania como productor. El European Defence Industry Programme incluye un Ukraine Support Instrument dotado con 300 millones de euros para contribuir a la recuperación, reconstrucción y modernización de la base tecnológica e industrial de defensa ucraniana, con vistas a integrarla en el futuro en la base industrial europea (European Commission, 2026). El modelo danés va un paso más allá y financia compras directamente a la industria ucraniana. En mayo de 2025, el Ministerio de Defensa de Dinamarca anunció un acuerdo con la Comisión Europea para canalizar unos 800 millones de euros en donaciones adquiridas a través de la industria de defensa ucraniana en nombre de la UE (Danish Ministry of Defence, 2025). En los dos casos, Ucrania pasa de ser receptora de armamento a integrarse como parte activa de una base industrial europea ampliada.
El incremento en el número de fábricas confirma el giro. En febrero de 2024, Rheinmetall inició la construcción de una nueva planta de munición en Unterlüß, en Baja Sajonia, presentada como un paso para reforzar la autosuficiencia alemana (Rheinmetall, 2024a). En julio de ese mismo año, la empresa anunció un encargo del Gobierno ucraniano para suministrar el equipamiento técnico completo de una fábrica de munición en Ucrania, desde la línea de producción hasta la puesta en marcha, junto con un socio local (Rheinmetall, 2024b).
En octubre de 2025, Bulgaria y Rheinmetall firmaron un acuerdo de unos 1.000 millones de euros para levantar una planta de pólvora y munición de 155 mm en Sopot, financiada por Sofía con préstamos de SAFE (Rheinmetall AG, 2025). Estos proyectos muestran algo tangible. La presión de la guerra puede convertirse en inversión productiva, transferencia de equipamiento industrial y cooperación empresarial. El paso decisivo está ahí, en dejar de financiar solo las entregas de hoy para empezar a producir las de mañana.
Con todo, estos instrumentos conviven con una tensión que el propio diseño europeo no termina de resolver. La urgencia operativa empuja a los gobiernos a comprar sistemas ya disponibles, casi siempre estadounidenses, mientras que la autonomía industrial exige inversiones cuyos retornos solo llegan a medio plazo. Los tiempos de la política y los de la industria rara vez coinciden, y el éxito del viraje europeo dependerá de si esa brecha puede gestionarse sin que las compras de emergencia vuelvan a consolidar la externalización del gasto. Ese dilema es, en buena medida, la razón de que el cambio siga siendo parcial.
6. Conclusión
La investigación no describe una autonomía estratégica ya conquistada, sino el intento de construir sus condiciones materiales. Ucrania reveló la falta de profundidad productiva; Estados Unidos hizo visible el riesgo de depender en exceso de un garante externo; e Israel demostró que algunas dependencias tecnológicas pueden salir caras en términos jurídicos y políticos. Frente a todo ello, la respuesta europea empieza a combinar financiación común, compras agregadas, reglas de origen, expansión industrial e integración de Ucrania como productor.
El giro es todavía parcial y desigual. La defensa sigue muy atada a la soberanía nacional, a las preferencias industriales de cada Estado y a la urgencia que impone la guerra en Ucrania. Cuando la industria europea no entrega a tiempo, los gobiernos recurren a proveedores de fuera; una salida que puede ser inevitable a corto plazo, pero que, si se asienta como patrón, erosiona el propio objetivo de autonomía industrial. También pesan los límites financieros. SAFE importa por su volumen, pero funciona con préstamos a los Estados miembros, no con un presupuesto común permanente. A ello se suma que la defensa compite con otras prioridades europeas, desde la transición energética y las infraestructuras hasta la innovación civil y la cohesión territorial.
El aumento del gasto, por sí solo, no bastará. El éxito del viraje europeo dependerá de que ese gasto logre construir una base industrial capaz de producir, innovar y sostener capacidades críticas. Ahí reside la aportación principal del Informe Draghi al debate, al mostrar que la defensa europea ya no puede leerse únicamente en clave de seguridad, sino también como una cuestión de competitividad, autonomía industrial y organización estratégica de la demanda pública. La autonomía europea no se decidirá solo en los presupuestos de defensa, sino en las fábricas, los contratos, las cadenas de suministro y la capacidad real de convertir gasto público en poder industrial.
7.Bibliografía
Council of the European Union. (2024). Ukraine Assistance Fund: Council allocates €5 billion under the European Peace Facility to support Ukraine militarily.
Council of the European Union. (2025). SAFE: Council adopts €150 billion boost for joint procurement on European security and defence.
Danish Ministry of Defence. (2025). Denmark to allocate more than 800 million EUR to Ukraine on behalf of the EU in 2025.
Draghi, M. (2024a). The future of European competitiveness: A competitiveness strategy for Europe. European Commission.
Draghi, M. (2024b). The future of European competitiveness: In-depth analysis and recommendations. European Commission.
European Commission. (2026). Support to Ukraine. Directorate-General for Defence Industry and Space.
European Commission & High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy. (2025). White paper for European defence: Readiness 2030. European Commission.
European Council. (2025). European Council conclusions on European defence. Council of the European Union.
Government of the Netherlands. (2024). State lodges appeal in cassation against judgment on distribution of F-35 parts to Israel.
International Institute for Strategic Studies. (2024). Europe’s defence procurement since 2022: a reassessment. IISS.
Israel Ministry of Defense. (2025). Israel sets new record in defense exports: Over $14.7 billion in 2024.
Rheinmetall. (2024a). Rheinmetall builds new ammunition plant in Germany.
Rheinmetall. (2024b). Ammunition factory to be built in Ukraine: Rheinmetall receives order to deliver a production line.
Rheinmetall AG. (2025). Joint venture agreement with Bulgarian VMZ for ammunition and propellant production. Comunicado de prensa.
